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# 倪永杰：《关于“两制”台湾方案与两岸民主协商的若干思考》
编辑部 台海研究 昨天

关于“两制”台湾方案与两岸民主协商的若干思考


倪永杰

作者介绍

倪永杰,上海台湾研究所常务副所长、研究员。

中共十九大把坚持“一国两制”和推进祖国统一列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四个基本方略之一。十九届四中全会把坚持和完善“一国两制”制度体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化总要求之一。2019年1月2日,习近平总书记在纪念全国人大常委会《告台湾同胞书》发表四十周年大会上发表重要讲话,提出探索“两制”台湾方案,倡议两岸民主协商,深化两岸融合发展,追求两岸同胞“心灵契合”。“和平统一、一国两制”已升级为全新的国家统一方略,其战略目标、核心内容、路径策略等具有鲜明的时代特征、家国情怀与历史使命。

“和平统一、一国两制”是两岸最佳统一方案,两岸双方所付代价最小,而获益最大;在两岸、台湾岛内及国际社会阻力最小、助力最大;最符合中华民族根本利益,最契合中华民族复兴之需要。“和平统一、一国两制”最能维持两岸现状,对台湾现状变动最小,最容易争取台湾民意支持,最容易说服国际社会接受中国统一而不损害其利益。“和平统一、一国两制”既有港澳成功实践经验可供借鉴参考,又有习近平新时代中国特色社会主义思想作理论指引,为未来两岸民主协商、探索“两制”台湾方案塑造了历史方位与战略空间。

一、“两制”台湾方案核心内容

(一)“两制”台湾方案原则

探索“两制”台湾方案必须坚持四项原则。

一是“两制”台湾方案遵循“一、三、五”。首先坚持一个中国原则,反对“台独”,这是实现和平统一的根本基础。其次落实三个“确保”,即“确保国家主权、安全、发展利益”,这是两岸完成统一、确保统一后两岸长治久安、中华民族走向伟大复兴的重要前提。再次实现五个“充分”,即“一国两制”在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾现实情况,会充分吸收两岸各界意见和建议,会充分照顾到台湾同胞利益和感情,以及“和平统一后,台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重,台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障”。五个“充分”是对保障台湾同胞权益的庄严承诺,是开展两岸政治谈判、民主协商旅程、打动吸引台湾民众的原始起点。

二是“两制”台湾方案应以“合情合理合法”为准则。协商制定“两制”台湾方案,说直白一点就是两岸双方的 “要”与“让”,也就是说“两制”台湾方案让双方在身份、权力、义务、利益方面各自获得什么、出让什么,最后双方找到一个可以接受的平衡点。如此看来,唯有“合情合理合法”的准则才有利于找到这个平衡点,较可能争取多数台湾民众的理解与支持,也方可经得起历史的检验,经得起中华民族的检验。其中“合情”就是合乎中华文化的情,“合理”就是符合两岸中国人的事理,“合法”就是符合“两岸同为一中”的法理。任何逾越了“合情合理合法”方案,难以兼顾两岸各方利益,也无法在历史、现实、未来及两岸同胞情感、民族利益及统一价值的坐标体系中找到平衡点,无法获得两岸多数民众的支持。前国台办主任王毅曾就“合情合理”表示:合情就照顾关切,不搞强加于人;合理就是恪守法理基础,不搞“两个中国”、“一中一台”。我们认为,探索“两制”台湾方案应从情、理、法三个角度寻找办法。从情的角度,两岸之间是同胞兄弟,大陆作为主导、强大的一方,“以大事小以仁”,理应回应、考虑、照顾台湾方面的利益与要求,尽其所能作出必要让步,尽其可能作出令台湾同胞满意、或虽不完全满意但至少能够接受的安排。台湾方面作为被动、弱小一方,可以提出合乎情理的要求,但不应强人所难。从理的角度,就是合乎两岸各自的实际情况,不要违背台湾 与大陆在量(数量)、体(规模)、质(性质)方面的实际差距,不要超越当前两岸关系的发展阶段。也不应切割历史,而要面对历史、面对现实、面向未来。从法的角度,就是强调两岸“同属一中”的法理基础及法理联结。从两岸的现行规定出发,增强两岸双方对于大陆和台湾同属一个中国的共同认知,寻求双方的连接点,扩大彼此的共同点,增强相互的包容性,坚决避免出现“两个中国”、“一中一台”。

三是“两制”台湾方案既要立足现实,又要谋划统一后两岸长治久安。大陆现有的综合国力、两岸实力对比、台海两岸的政治现实、台湾民众的“统独”倾向与两岸立场、亚太及国际基本格局等,都是我们思考“两制”台湾方案的逻辑起点,应以大陆自身实力与未来发展趋势,台湾岛内对于统一的态度、主张,以及国际社会不同立场为依据,制定既切实可行、又对台湾各界有吸引力、同时能纾解国际社会疑虑的方案。与此同时,还要着眼长远,着眼统一后台湾治理与两岸的长治久安,借鉴港澳回归的经验教训,确保统一后台湾的繁荣稳定,不能成为中国发展的包袱。尤其让两岸发挥各自的资源、制度优势形成合力。彻底铲除“台独”毒瘤隐患,斩断美日等国制造“台独”的路径,确保中华民族伟大复兴。

四是及早面对“两制”融合议题。两岸已由经济社会融合发展逐步走向全面融合发展阶段,两岸统一后,两岸双方将迎来“两制”融合的新阶段。两岸经济社会融合将促成两岸民众生活方式、价值情感、国家认同的融合,假以时日,最终将促成政府公共治理方式、两岸政治制度融合发展之路,特别是大陆中国特色社会主义民主政治所独有的协商民主包括政党协商、人大协商、政协协商、人民团体协商、基层协商及社会组织协商等形式,将丰富完善统一后的“两制”方案,使两岸政治制度走向民主、文明、高效的现代政治体系。所以,“一国两制”等多体制特色的国家体系在经历“美人其美”之后,终将走向“美美与共”的两制融合。

(二)“两制”台湾方案的核心议题

探索“两制”台湾方案涉及的核心议题有四个方面。

一是台湾当局政治定位。这是“两制”台湾方案必须面对、难以回避的问题,两岸政治定位、台湾当局政治地位不确定,“两制”台湾方案就无从谈起。两岸双方透过协商,逐步缩小直至最终解决两岸政治分歧。明确台湾当局的性质、地位,回答它是什么?与中央政府的关系如何?与港澳特区政府、其他省市的关系是什么?它的权力义务如何?两岸分隔七十载,国民党败退台湾后留存的“中华民国政府”保留“中央政权”的外形,1956年毛泽东主席便称其为“台湾当局”。“中华民国宪法”及“增修条文”宣称“主权”及于整个中国大陆,但实际统治范围仅及于台、澎、金、马及其附属岛屿,在此范围内行使有效管辖权,拥有一定的“国际活动空间”,军事上获得美日等国的“保护”。台湾当局既不是古今中外的流亡政权,也不能简单归类为前朝余绪,还不同于20世纪20-40年代的军阀割据政权或中共领导下的瑞金、延安红色政权。不能把台湾当局视为中央政权,也不宜当作港澳特区政府,其位阶高于港澳特区政府,但低于中央政府,姑且称之为“类中央政权”或“中央政府之下特殊政府”。其权力低于中央政府,但某些方面可高于港澳特区政府,拥有部分特殊权力,甚至拥有部分中央政府的权力,但其特殊权力来自于中央政府的授权。

二是台湾政治制度的变与不变。台湾现行政治制度是依据所谓“中华民国宪法”与“增修条文”而形成,实施“五院制”,采取“总统制”,但“总统”不面对“国会”而是“行政院长”对“立法院”负责。未来“两制”台湾方案中台湾现行政治机构理应进行调整,但调整的结构、幅度越小越好。最重要的是台湾不宜设置中央性质的机构,但应设立与中央政府的行政、立法、司法、监察相对应的政府机构,行使类似的职权。其名称视需要可保留现有名称。

三是台湾选举制度的变与不变。也就是台湾当局的产生,台湾当前实行“总统”、“立委”、县市长、县市议员等直接选举产生,这套制度统一后是否保存或加以改造?如果直接民选制度已难以改变,中央政府应制定“台湾基本法”提供法理依据,延续并改革台湾直接民选制度,但台湾当局领导人经选举产生后须由中央政府任命,对中央政府负责。之后台湾当局领导人再任命相关行政机构负责人。

四是台湾当局的权力与责任。中央政府对全中国拥有最高主权与管辖权,而台湾当局对台、澎、金、马及其附属岛屿的管辖权来自于中央政府的授权,属于临时、有限管辖,不得危及国家主权、安全及发展利益,这是台湾当局对于国家的责任。

“两制”台湾方案对台湾当局的权力应赋予想象空间,包括对台湾内部的管治权、保留军队、参与国际的权利,以及参与大陆政治、经济、社会建设与公共治理的权利。在“叶九条”、“邓六条”中,台湾当局享有“高度自治权”,台湾现行社会、经济制度不变。借鉴港澳“一国两制”经验教训,“两制”台湾方案应划定台湾当局的权力边界,承担起维护国家统一与国家主权安全发展利益的应有责任。在“两制”台湾方案中,应该强化六方面内容。

(1)强化台湾当局领导人对于国家统一、国家主权、安全、发展以及中华民族复兴的应有责任。

(2)改造军队、警察、情治系统。统一后对现有台湾军队、警察、情治系统进行根本的改组、重建,强化台湾军队、警察、情治系统保卫祖国的责任,纳入中国军队,军队指挥权属于中央军委,共同承担捍卫祖国安全的使命。

(3)强化台湾国际参与空间,给予“合情合理”的安排。

(4)台湾拥有货币发行权,但应朝向两岸“货币一体化”方向努力。

(5)台湾的经济、社会、治理等建设应朝向两岸融合发展的方向推进。

(6)两岸共同弘扬优秀中华文化,强化中国历史、中华民族、中华文化的教育,提高台湾同胞的中国认同、中华文化认同。

二、落实“两制”台湾方案的条件和路径

(一)落实“两制”台湾方案的条件

落实“两制”台湾方案,需要培养一些基本条件。台湾问题是国共内战的延续与国际冷战格局的产物,解决台湾问题需要通过两岸双方平等协商谈判、获得多数民众支持。因此,顺利实施“两制”台湾方案,最终解决台湾问题,需要具备若干有利条件。

一是大陆中央政府与人民具有解决台湾问题的智慧、决心与实力,制定一套足以触动台湾各界民众、切实可行的“两制”台湾方案。

二是台湾当局与台湾民众转变立场,由“拒统”、“怕统”、“求独”转而“向统”、“迎统”、“求统”。台湾当局对于统、“独”立场出现根本性改变,由“台独”调整为“不独”、由“不独”转变为“求统”,并改变现有政策,转而实施追求统一的政策。与此同时,台湾民众对于大陆、统一、“两制”台湾方案的态度发生根本性变化,由“被统”转而“求统”。

三是美国无法阻挡中国统一。维持两岸“不统不独”、“不战不和”的局面,以及某种程度的两岸紧张对峙,最符合美国的战略利益,两岸分治给予美国打“台湾牌”、制衡中国崛起最好的筹码。但中美力量对比一旦出现“黄金交叉”,美国、日本及其盟友的军事、科技力量等再也无法阻挡两岸统一时,实施“两制”台湾方案的时机就会成熟,两岸就会迎来统一的历史机遇,中华民族复兴必将到来。

如果大陆实力足够强大,即使台湾岛内“台独”势力再猖狂、民众统一的意愿再低下、国际社会阻挠中国统一的杂音再多,也难以阻挡两岸统一的步伐。但我们也应清醒认识到,即使中国再强大,甚至两岸统一之后,台湾岛内仍会有“台独”的杂音,美、日等国仍会见缝插针,给中国制造麻烦。

(二)落实“两制”台湾方案的路径

“两制”台湾方案既与港澳模式相似,又与后者具有巨大区别。港澳问题是中国政府分别与英国、葡萄牙政府谈判解决,而台湾问题的产生是由于国共内战与国际冷战,最终需要透过两岸政治协商谈判来解决。而迫使台湾当局走上两岸协商谈判之路,则无法忽视台湾民意的制约作用。

第一,酝酿两岸协商谈判的氛围,做好开展两岸协商谈判的准备。一是在“九二共识”、反对“台独”的政治基础上,着力培养两岸双方的政治互信,就两岸政治分歧尽早展开对话协商。二是做好非民进党势力上台后开展两岸协商谈判的各项准备工作,我们必须清醒认识到民进党当局不会与我展开“两制”台湾方案的协商谈判,但大陆应努力降低绿营势力对于国家统一的干扰破坏,尽可能转化、争取绿营人士的态度立场。

第二,培养支持两岸协商谈判、最终走向统一的强大民意。一是扶植、壮大岛内支持统一的力量、友我力量,培植新生青年统派力量,培养有影响力的统派领袖、骨干力量。二是大陆善于引导、支持岛内支持统一、发展两岸关系的舆论、主张、网络声量,强化台湾同胞的国家认同、文化认同与身份认同,增进“两岸一家亲”的情感。三是利用新媒体、大数据等工具,加强对岛内网络影响工程,争夺岛内话语权,营造有利于统一的网络环境。四是打击、孤立“台独”势力,压缩岛内“台独”空间,对“台独”实施消音,逐步改变岛内“独强统弱”的局面。

第三,寻找开展两岸协商谈判的好时机、好议题。一是大陆方面要周密规划,积极创造,善于抓住开展两岸协商谈判的好时机。在两岸关系的重要节点、台湾政局发生变动、台湾民意风向转变特别是“被统”上升、国际风云变幻之际,乘势而上,积极推动。二是有序发动两岸各方力量积极酝酿、适时抛出推动两岸政治协商的好议题,就台湾民众关心的两岸政治定位、台湾国际参与、两岸军事互信、两岸道路制度之争等敏感议题展开广泛、深入、持久的讨论。

第四,寻找并培养参与、从事两岸协商谈判的对象、领袖。一是与台湾各界人士展开多层级、多领域、多范围的协商谈判。二是选择、鼓励支持统一、愿意协商、积极付出的台湾有关团体、个人打破台湾当局限制、恐吓,循序渐进地推动两岸政治协商。我们要做好统派力量如统一联盟党、新党、亲民党、白色力量的柯文哲、以及岛内重大社会团体、重要宗教团体、著名政治人物、具有重大影响力人士、著名舆论工作者的工作,引导他们走上两岸协商之路。三是为参与、推动两岸协商谈判的台湾人士及其家人、朋友提供一切可能的荣誉、照顾及帮助,解除他们的后顾之忧,提供人身、安全、财产等各方面的必要保障。

第五,营造有利两岸协商谈判的国际环境。一是积极争取、扩大有利两岸统一的国际友好力量、组织、国家的支持,消除其对于中国统一、强大的疑虑。二是扩大联合国等国际组织对于中国统一的支持力度。三是邀请友我人士、组织出面做台湾人民的工作,邀请友我国际组织一定程度的参与、见证两岸协商谈判。

三、两岸民主协商的功能、内涵及开展路径

(一)两岸民主协商的功能

开展两岸民主协商是大陆首次提出的重大命题,属于国家统一理论的重大突破,是对两岸关系和发展的战略重塑,也是推进祖国统一进程的路径优化,是新时代推动两岸关系和平发展的全新战略,具有丰富、完善“一国两制”理论、推动国家统一进程的战略意义。其功能有四个方面。

一是两岸民主协商是增强统一的动力机制,是打破当前两岸关系瓶颈的重要策略。可以更好地“寄希望于台湾人民”,透过民主协商的平台,吸引、调动岛内各种支持两岸关系和平发展的力量,支持“统派”团体、理性力量发展,压缩民进党“反中亲美亲日”空间。

二是两岸民主协商是培育统一的民意机制,必将壮大岛内统一的民意基础。透过民主协商的过程,酝酿、塑造更为强大、不可逆转的统一民意,进一步塑造“被统”、“趋统”、“向统”、“求统”的民意。

三是两岸民主协商是统一话语权建设机制,赋予统一真实而广泛的民主内涵。不但彰显大陆的“四个自信”,而且有利于争夺民主统一的话语权,赋予统一正当性,增强对台湾民众、国际社会有关国家统一的说服力、感染力。未来两岸协商、统一进程应具有高度、广泛的民主内涵,包括参与民主、程序民主、规则民主、结果民主,如此,未来中国统一将是民主统一,确保 “和平统一、一国两制”既是最好的统一模式,也是最为民主的统一模式。化解岛内“台独法西斯”、排斥统一、反对统一的不民主、非理性的行为。

四是两岸民主协商是崭新的和平统一路径。我们党先后提出国共两党谈判、两岸两会协商谈判、两岸政治谈判、两岸领导人会面等战略主张,改变了两岸关系的面貌,从根本上推动了两岸关系发展。开展两岸民主协商的重大倡议,将在两岸政治谈判之外,架设了两岸政党、组织、团体、各行各业开展民主协商的新路径,增添两岸统一的光明前景。

(二)两岸民主协商的内涵

习近平讲话中公开提出了民主协商的具体内容。一是民主协商的基础在于坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础。二是民主协商的参与对象包括两岸各政党、各界别推举的代表性人士。三是民主协商的议题是就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商。四是民主协商的目的达成制度性安排。

思考、制定成熟、可行的两岸民主协商方案,涉及六个方面事项。

一是考虑搭建两岸民主协商的机构、平台,其性质、功能、运行机制是什么?两岸各自成立还是共同成立?各自设立召集人?或者设立共同主席、轮值主席? 总平台下是否设分平台?2009年海协会、海基会曾在两会架构下成立了“两岸经济合作委员会”(简称“经合会”),未来两岸开展民主协商理应共同设立一个机构、平台,朝向机制化运作。统一前设立的平台,统一后是否保留或升级、转型?

二是考虑物选参与两岸民主协商对象、人员的名额、产生、聘任与解职,其职责是什么、任期多长。

三是考虑规划民主协商的议题。应该多议题启动、合成。采取重要议题与一般议题、当前议题与长远议题、两岸共同关心及各自关心的议题相组合搭配的策略,明确区隔政治性与非政治性议题、高层与基层议题,操作中力争使低政治性议题、双方共同关心议题带动高政治性议题的讨论、商议,用两岸共同利益、两岸共同治理、中华文化创新发展等软化两岸敏感的政治议题。

四是考虑制定两岸民主协商的规则、程序、时程。协商的规则应该坚持民主公开、平等理性、相互尊重的原则,分阶段推进,可分为酝酿筹备阶段、正式开展阶段、发表成果阶段等,设立每个阶段的目标、时程安排,制定近程目标、中程目标及远程目标。

五是考虑民主协商方案民意表决机制。两岸民主协商的方案、成果,是否需要更大范围的征询意见?透过民调机构征询各方意见?需要两岸中国人表决吗?我们认为民主协商的结果就具有充分民主的内涵,无需民众直接公投表决。

六是考虑民主协商国际社会参与程度。两岸事务由两岸一家人商量着办,但我们欢迎国际社会提供发展两岸关系、促成最终统一的友好建议,只是反对外国阻挠干涉统一。

上述议题值得两岸各界集思广益,深入谋划。

(三)两岸民主协商的开展路径

一是把握节奏。开展两岸民主协商应把握节奏,循序渐进。万事开头难,“先热起来、办起来,再逐步完善”。可以分步走,最初目标不要定得太高,确定阶段性目标,逐步推动。

二是搭建平台。可以先搞小平台、分平台,后搞大平台、总平台。参照两岸两会下设“两岸经济合作委员会”的经验,两岸应共同设立“两岸和平发展委员会”、 “两岸融合发展委员会”或“两岸民主协商委员会”等平台,作为两岸开展民主协商的机构。

三是优选对象。根据岛内各方对于两岸民主协商的态度,采取“先近后远”的策略,即“先统派后蓝营后绿营”,经统派、蓝营带动中间力量、白色力量及绿营势力,最后达成不分蓝绿、不分党派都能参与到两岸民主协商进程中来。同时要采取“有先有后”策略,“先重点人群,后普通阶层”,关键在于抓住重点人群,特别是抓住工商界、学术界代表性人士、意见领袖,激发年轻人的参与热情,透过设立两岸共同智库、二轨对话启动两岸民主协商工程。

四是设置议题。宜先易后难、先民生后政治、先共同关注后各自关心议题,也可以尝试政经议题齐头并进。尽可能缩小两岸分歧,寻找两岸共同关注点。设置议题应该避免空洞,要接地气,针对台湾各界的关心的议题展开对话协商,包括两岸共同治理、环境保护、乡村建设、两岸基层民主协商等。

五是优化环境。争取、建设友好的两岸民主协商环境。争取台湾民众的理解、支持,及时预告、公开两岸民主协商的进程、进展及成果,作出必要的说明,增加透明性。争取国际友我力量的理解、支持。

注：本文发表于《台海研究》2019年第4期（总第26期）

转载于中国人民大学报刊复印资料《台、港、澳研究》2020年第2期