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title: 20190221 兩岸政治議題協商監督機制說明逐字稿
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# 20190221 兩岸政治議題協商監督機制說明逐字稿

陸委會2月21日例行記者會

國會雙審議 人民雙公投 四道保險國家更安全

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各位媒體朋友，大家午安，大家好。陳教授又來開講。有人說是否上了3堂課，可以免3個學分？歡迎大家來報考臺大國發所，非廣告！來上我的課，出席三次，就可以免3個學分！以上開玩笑的！

我在學校有開兩岸人民關係條例這門課，對這個法研究了相當一段時間，因為課堂上的需要。今天要來跟大家講解「兩岸和平協議」的事情，因為我一再說明，國民黨吳敦義主席提出，如果有一天國民黨重新執政，他要跟北京談「兩岸和平協議」。他也特別強調，要按照兩岸人民關係條例談「兩岸和平協議」。

事實上，我長期關切這個主題，最近我再把它找出來。2009年，我在臺灣政治學會發表一篇「[臺灣簽署兩岸和平協議的風險管理](http://tpsa.hcu.edu.tw/ezcatfiles/b083/img/img/1182/A3-4.pdf)」，把簽「兩岸和平協議」可能存在哪些風險全部都列出來了，有興趣的朋友，我們可以提供給大家。不過這是發表在2009年的文章，時空有一點距離，但有些本質是沒有改變的。對照到2011年馬前總統說要簽「兩岸和平協議」，其實這篇文章看起來還是有一些參考的價值，我針對北京當局希望能夠簽和平協議的可能性，從風險管理的角度做了學術上的一些研判，也蒐集一些證據。

不過，最近北京希望簽和平協議的徵兆看起來是比較少，但不管怎麼樣，當國民黨吳主席提到要按照兩岸人民關係條例去簽和平協議時候，我就重新回過頭來檢視兩岸人民關係條例。基本上「兩岸和平協議」當然是一個政治議題的協商。在兩岸條例裡面，確實是有政治議題協商的規範，就在兩岸條例第4條之2：大陸委員會統籌辦理臺灣地區與大陸地區訂定協議的事項，本條例所稱的協議，係指臺灣地區與大陸地區，就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書。


這裡面有提到，兩岸條例允許政治議題的協商，除了涉及公權力的，比如兩岸航線，當年談兩岸三通，空運部分基本上是由公權力來談，因為航線是壟斷的，所以必須由雙方政府委託授權的民間團體來談，因為這涉及到公權力如何分配航線，它具有一個壟斷的價值，所以必須由政府來分配，航線本身並不是政治性議題，所以我們看得很清楚，兩岸條例是允許政治議題協商；但是對政治議題協商本身，它的監督機制是非常非常的weak。你跟對岸談回來的東西，其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後30天報請行政院核定，送請立法院備查。如果涉及法律修訂或須以法律定之者，協議辦理機關應該在協議簽署30天內，報請行政院核轉立法院審議。


所以「審議」跟「備查」的最主要差異，在於是不是需要以法律定之，也就是涉及到人民的權利義務，這就是「法律保留」的概念，協議如牽涉到人民的權利義務，需經過審議，否則就是備查。政治性的協議，基本上就涉及到整體的利益，有時候很難具體說明，是涉及某一個人或某一個標的團體的權利義務，因為它涉及整體，所以很可能變成備查，甚至就算是審議，沒有一個高門檻的規定，很可能變成「張慶忠的半分鐘」事件重演，審議就過了，所以必須非常嚴肅地面對、看待。我一再強調，無關政治議題的協商，它的監督門檻很低。


另外一點，就是兩岸條例第5條之1，規定臺灣地區人民、法人、團體或其他機關，除非本條例規定，經大陸委員會或各該主管機關授權，（也就是一般人民的法人或團體）不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機關機構簽署，涉及臺灣地區公權力或政治議題的協議。也就是政治議題的協商，一定是政府或政府授權的民間團體。一般的老百姓、人民等等，都不可以去洽商。中國大陸國家主席習近平在元月2日提出「一國兩制、臺灣方案」，真的是要統一臺灣的方案，「一國兩制」統一臺灣，這就是政治性的東西。他要透過所謂的「民主協商」，要找臺灣各界的人去。我在這裡很正式告訴大家，如果去參加那個民主協商，基本上就違反兩岸條例第5條之1。因為沒有經過政府授權。違反兩岸條例第5條之1規定者，處新臺幣20萬以上、200萬以下罰鍰；其情節嚴重或再為相同、類似之違反行為者，處5年以下有期徒刑，拘役或科或併科新臺幣50萬以下罰金。


新黨郁慕明主席說，他準備為此去坐牢。我在這裡很清楚表達：如果他去參加「一國兩制、臺灣方案」的民主協商，違反兩岸條例第79條之3，情節嚴重者處5年以下有期徒刑。我勸他不要輕易以身試法。我必須很明確地說，中華民國還是有法律的，兩岸條例的規定很清楚。

我剛剛提到，（依照兩岸條例規定）有關政治議題是可以談，但有關監督的機制非常weak（薄弱），所以我們這次希望能夠針對政治議題的協商，建立一個高門檻的監督機制。簡單一句話就是「國會雙審議，人民雙公投」，分成兩階段。


第一階段，由行政院、也就是政府部門，提出協商計畫，要送立法院進行第一次審議，必須3分之2的立委同意這個協商計畫，過程中也可以進行諮詢性公投，做為政策研擬參考之用。這是一個參考性的諮詢性公投，當然立委也可以看諮詢性公投的結果，作為3分之2同意與否的判斷。如果3分之2的委員同意了，（雙方）才可以進行協商，協商以後簽署協議，等於是「草簽」。草簽回來的第二階段，就是要到立法院審議，必須有4分之3的立法委員出席，4分之3的同意，這是一個高門檻，就是等於修憲的門檻。這是第2次的審議，審議如果通過後就進行公告，再舉行全國性的公民投票，這是第2次公投，要有全國選舉人數2分之1以上同意才算通過。這是一個修憲的高門檻。有立法委員講，這甚至比修憲的門檻更高。

我在這裡要強調，這是一個理念。我一再強調，這不是誰擋誰的問題。兩岸政治性議題的協商是非常非常敏感，特別是北京對臺政策很清楚，尤其是在習近平元月2日的講話中清楚提出「一國兩制、臺灣方案」，就是要統一臺灣。所有的政治議題，不管以是什麼樣的樣態、面貌出現，萬流歸宗、萬變不離其宗，一定就是要統一臺灣，要「一國兩制、臺灣方案」。所以我們必須訂定一個高門檻的防衛機制，我強調這是一個防衛機制。有些媒體說，政府要通過這個，就好像是要去（與對岸）洽簽和平協議。我必須在此澄清，這完全是嚴重的扭曲及誤解。總統也宣示，我們不會去跟對岸洽商兩岸和平協議，我們沒有這樣的政策。

昨（20）日拜會新竹市林智堅市長，我也特別強調，對北京而言，統一才有和平。所以去跟他們簽的和平協議，基本上就是個統一協議。其實這個概念，我在2009年的文章中就已經提出來。對我來講，這不是一個新的事務、新的理解。長期以來，我觀察北京的對臺政策。其實北京的對臺政策非常一致，沒有變來變去。也就是統一臺灣是陽謀，不是陰謀，不要懷疑。套一句韓國瑜市長講的，兩個「不要懷疑」。他說為什麼我講可以，他講就不可以？所以我去高雄市跟他戰略協同，也引用他的話，表示支持他的看法，支持他過去對中共對臺統戰的研究及後來的看法。北京要統一臺灣是陽謀，不是陰謀，大家不要懷疑。所以我昨天也講，北京不是吃素的。他跟你簽和平協議，就是統一協議。這點國人必須清楚並提高警覺，中間沒有什麼曖昧不明的地方。既然是陽謀，他跟你明講，這是大家必須了解的。我們做了很多民調，臺灣老百姓不接受「一國兩制」，不接受北京政權來統治我們，這是非常清楚的。

不接受北京政權來統一我們，這非常清楚，有人質疑我們的大陸政策是什麼，我過去一再講，就是維持「納許平衡」（Nash Equilibrium），這個「守衡」的道理還在，臺灣的pay-off就是「不接受中共統治、臺海和平沒有戰爭」，大陸政策所要達到的戰略目標是什麼？就是不要被老共統治，不接受中華人民共和國的統治，這是全體老百姓的願望，另外，臺海不要有戰爭、臺海要和平，我們要維持這個和平，我們念茲在茲的就是這個東西。

所以我剛剛提到，政治議題可能有很多樣貌，可是萬變不離其宗，他（中國大陸）願意跟你（臺灣）談的政治議題絕對是要接受「一個中國」框架，奉他（中國大陸）為中央政府，接受其統治，所以我們必須建立高門檻的監督機制，我相信我們老百姓不願意接受他（中國大陸）的統治，民主國家當然是以人民作為後盾，所以我講這是建立一個制度，不是去擋誰的問題。我們也看到，吳主席最近的反應，他覺得如果能夠建立這樣（的監督機制）也不壞，其實2011年要簽「兩岸和平協議」的時候，後來也提出應該要公投，我們只是把這個制度完善起來，長治久安，讓我們的老百姓能夠放心。

有這樣的制度保障，將來不管誰執政，不管誰擁有公權力，都必須按這這個法來進行。所以這個法我們列為優先法案，是很迫切的事情，有了這個法案的高門檻的監督機制，我們老百姓才會很安心的「士農工商大家打拚大賺錢」（臺語），這是我一本的初衷，以上跟大家簡單的解解說一下，為什麼要在《兩岸人民關係條例》中修法，建立強力的監督機制，最主要的還是因為這是一個防衛條款，我們捍衛臺灣的主權、自由、民主，以上。