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title: 新疆和田地区维族劳动力转移就业扶贫工作报告
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# 新疆和田地区维族劳动力转移就业扶贫工作报告

[原始來源](https://www.google.com/url?q=https://ciwe.nankai.edu.cn/2019/1223/c18571a259225/page.htm)
[備份來源](http://web.archive.org/web/20200507161938/https://ciwe.nankai.edu.cn/2019/1223/c18571a259225/page.htm)

中国财富经济研究院智库报告-1009新疆和田地区维族劳动力转移就业扶贫工作报告

发布者：中国财富经济研究院发布
时间：2019-12-23
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中国财富经济研究院


NO.2019001 总第1009号

新疆和田地区维族劳动力转移就业扶贫工作报告


请批示：

## 新疆和田地区维族劳动力转移就业扶贫工作报告

### （摘要）

新疆南疆和田地区是维吾尔少数民族聚居的贫困地区，是北京、天津、安徽等省市结对帮扶实施扶贫协作地区，其下辖的皮山县、墨玉县、策勒县等7县均为国家级贫困县（其中，天津援建的民丰县已于2018年脱贫）。近年来，和田地区在国家精准扶贫战略的指导下，在对口帮扶省份的支援下，各贫困县在精准扶贫工作上取得了显著成果，特别是在劳动力转移就业、劳务输出扶贫工作上取得了积极地进展。

南开大学扶贫调研团队，对和田部分区县的劳动力转移就业扶贫工作进行了调研，重点关注了皮山、墨玉及于田三县的劳动力转移就业扶贫工作情况。首先，重点了解了由各县政府直接协调的劳动就业计划、目标、政策，以及实际完成的劳动力转移规模、数量、效果等等；其次，特别集中考察了几个比较有代表性的劳动力转移扶贫项目，包括几个以培训促输出的劳动力转移培训项目，如“市场/政府结合”模式的皮山县福农劳务有限公司，“政/学结合”模式的皮山县职业培训中心，以及“政/企结合”模式的于田县新业转移就业职业技能培训学校；

再次，还考察了几个直接接收劳动力就业的中小微企业，如以吸纳“就近就地就业”为主的乡镇企业乔达乡图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司，以“小规模零散灵活就业”为主的木吉镇萨依村私有个体企业阿尔祖手工业发展有限公司和木吉镇阿萨尔村制席厂，以“政府劳动资料补贴”形式扶持的木吉镇阿萨尔村养殖合作社，以“政府订单-企业加工”为主的墨玉县龙头企业和田霸丽穆商贸有限责任公司，以及内地入疆企业鑫祥服装有限公司。总体看来，这些以培训促就业为主的项目与直接吸收劳动就业的小微企业项目，在促进和推动转移就业扶贫方面，都取得很好的效果，是相当成功的举措。

和田地区劳动力转移就业的基本做法与经验有三：一是由政府部门直接组织协调，向疆外和北疆地区输出较大规模的劳动力；二是在政府引导下由劳务公司和培训学校教育培训后，向外转移和输出一批劳动力；三是由政府支持在当地创办更多中小微企业，吸收接纳一批就近就地就业人员。总之，和田地区三县通过推动劳动力转移就业扶贫工作，已经形成比较完善的机制和做法，具体包括以下十一条:

一是政府通过相关部门以计划规划直接组织和协调劳务输出；二是政府购买公益岗位或以相关政策引导鼓励和激发劳动力转移；三是政府牵头成立内地劳动需求信息机构，或鼓励市场主体设立中介机构扩大劳动需求；四是政府支持和资助（免费受训、减费食宿、免费交通等）劳动力专业培训教育；五是劳动力转移多采取规模型“组团式”（少由30-50人一组、多则上百人同行）输出方式；六是政府部门安排行政干部专门带队并负责保安；七是协调用人单位专门安排维族清真伙食/夫妻宿舍/特色休闲；八是安排政府干部驻场管理、翻译、保安等，形成特色“双语干部驻厂配合集中管理”模式；九是提供往返交通费用及奖金鼓励外出人员持续稳定就业；十是大量安排免费或优惠托儿所、托老院，牲畜托养户及土地集中置换等等，解除劳务输出人员的后顾之忧；十一是支持和资助建立当地中小微企业吸纳更多就近就地就业等等。

如此这些做法和措施是在实践中逐步摸索实行的，简单易行，行之有效，效果较佳，值得认真提炼总结并坚持下去，也值得在全国扶贫工作中在其他适宜地区，特别是一些少数民族贫困区推广借鉴。

## 相关建议：

### 建议各级公安部门协调辖区内各部门各地区
### 禁止以影响安定为由拒绝新疆劳务人员

南开大学中国财富经济研究院和南开经济学院“中国贫困问题研究组”，最近几年承担扶贫脱贫调研，多次到新疆南疆和田等等地区进行调研，发现一个严重现象需向政府相关部门领导报告，希望引起高度注意并应当及时予以纠正。

问题的表现是，一方面国家在号召全国共同努力全力消除贫困，特别是少数民族地区的深度贫困，并且各有关援疆地区的省市区的确也想方设法全力工作，采取搬迁扶贫、产业扶贫、教育及医疗扶贫等等各种方式开展了卓有成效的工作，特别是劳务输出扶贫是其中一种都希望采取、并经实践证明是更加及时、有效、力度较大的消除贫困的途径和方法。

然而，另一方面，劳务输出这项有效措施在实施过程中，却遇到了重重障碍。最重要的表现就是，东部省区劳务输入地的公安部门，几乎都是以可能影响当地安全稳定为由，拒绝接受来自新疆地区的各种形式的劳务人员（前些年甚至疆内北部地区对南疆劳务人员也采取拒绝态度）。据了解，有时到了令人难以容忍的程度，比如有多次新疆劳务人员在组团干部的带领下，在接近到达目的地的火车上接到当地公安部门不允许下车的命令，结果导致很多令人尴尬、懊丧、失败的现象发生。有几次经过解说后被允许下了火车但又不允许出站台，出了站台又不允许进厂，进厂后却不允许上班工作，已经工作几天的甚至勒令必须立即回新疆老家，否则公安部门经常以各种理由到企业上门检查、询问、调查，致其根本无法正常上班干活，而企业不得不委屈地找各种理由解雇本已经适应工作岗位的工人。这些情况已经发生在几个省市区，当然有的省市区干脆压根儿就不允许任何新疆籍人员进入。所有这些，都是在冠冕堂皇的以地区安全稳定为由、为幌子下进行的。

我们认为，这种情况与国家提倡全国努力、一个都不能少地坚决在2020年前完成脱贫任务的大局，非常不协调，是一个严重阻碍。

一是从整体看，参与前几年新疆地区特别是南疆地区暴乱的维族人员毕竟是少数，而且这几年已经全部甚至大大超量收进了教育培训中心，并且仍在进行认真甄别，进而坚决处理有问题的，也培训无问题的，此种工作仍在有条不紊地进行。不应当无限扩大想像的暴乱人员的数量和范围，更不能把全体维族群众都假想为暴乱分子，这对新疆地区的长期稳定很不利。

二是对新疆维族地区存在的问题的处理，短期的严厉措施是绝对必要的也是有效的，但经过这几年的努力应当及时转变思路，应当从短期高压转变为从长远出发，以教育、疏导为主，其中加强政治教育、国家通用语言文字教育、技能培训都是好的方法，特别是帮助其脱贫是最根本、最重要的途径，特别是通过劳务输出的方式，既减少了维族在新疆地区的人口密度，也是感化、融化、同化少数维族人员的重要方法，不仅不能拒绝他们有组织地进入疆外东部发达的各省区，而且应当加大力度引导他们融入到东部、中部各个更加发达地区，让他们在改变的环境和生活中，让他们在劳务工作中，逐步改变他们的思想和认识，改造价值观、人生观。

三是调查表明，目前东部、中部各省市仍有大量劳务输入的需求，那里的工厂企业有相当部分仍是劳动密集型的，有大量相对简单的劳动力需求没有满足，甚至因人工短缺已经导致东中部地区企业劳动工资成本大幅上升，即使如此，仍有大量简单劳动岗位处于空闲状。

四是目前新疆地区已经形成了向外输出劳务的很好的办法：比如，一是建立并实施严格的政治审查考核，保证没有任何不合格者混入；二是全部经过一定的培训教育；三是与劳务输入地都是经过认真对接联系的：包括什么企业，需要多少人，男性女性比例，什么时间需要、工资多少、干什么工种，维族食宿安排、休闲外出安排等等；四是新疆各地均采用组团方式派出，少则30-50人一起，多则上百人同行，新疆派出地当地政府安排干部带队，及随队厨师、保安进行管理，当然都要进行提前的动员宣传并保证自愿，并给以往返路费费用的补贴，保证来去自由自愿等等。五是为创造外出人员安心工作的条件，当地政府组织起各种托儿园、托老院、牛羊托养户、土地托耕户等等，解除外出打工人员的后顾之忧及各种限制条件。

五是经过几年严厉的军事安全措施、严格控制、大力治理，新疆内部各地已经相当稳定，需要及时转换高压控制思路，启动以发展及脱贫为主的思路，引导新疆各少数民族自主走上共同富裕之路。

为此郑重建议：

一、相关国家公安、安全部门，应当从大局出发向辖区各地发布命令，从现在起各地不得再以可能影响安定为由拒绝新疆劳务人员输入；

二、东、中部地区每年应当有指令性指标安排新疆劳务人员，这将大大有利于缓解东、中部劳动力需求紧张，并适度降低劳动成本，有关各地必须完成，可纳入各地对口支持的考核指标中；

三、从策略上此类思路的转变，不需要对外国际上过多宣传，只要悄悄地启动就会形成示范效应。这将大大地有利于实现新疆地区的长治久安，促进新疆维族过剩劳务人员的顺利输出，从而有利于其尽快脱贫，保证全国2020年前全部脱贫、进入全面小康社会的伟大任务的完成。

**南开大学中国财富经济研究院**

**南开大学扶贫调研组**

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附原文：

# 新疆和田地区维族劳动力转移就业扶贫工作报告

**南开大学中国财富经济研究院**

**南开大学扶贫调研组**

### 一、调研目的、行程及主要考察项目

2018年5月24日至30日，南开大学“劳动力转移就业扶贫考察组”（名单附后）赶赴新疆和田地区，对和田地区的劳动力转移就业扶贫工作进行了实地调研。在我国近些年的精准扶贫工作中，通过劳动力转移就业、异地就业或劳务输出等等方式开展扶贫工作，同产业扶贫、搬迁扶贫等方式相结合，构成为精准扶贫的重要途径，而且就扶贫效果和所付成本相比较，也是一种更为有效的扶贫方式，得到全国各有条件的贫困地区越来越大的重视。此次调研重点关注和田地区皮山县、墨玉县及于田县的劳动力转移就业运行机制，以及劳动力转移就业扶贫工作成效，以期为和田地区及全国其他地区下一步劳动力转移就业扶贫工作，提供优化措施和可行性建议。

在为期6天的实地考察过程中，调研团队在和田地区人社局及其皮山县、墨玉县、于田县相关部门的大力支持下，以及天津、安徽援疆工作组的积极协助下，先后调研了皮山县、墨玉县、于田县的劳动力转移就业扶贫情况，基本取得预期效果。按照调研计划安排，此次调研的主要行程和调研项目如下：

5月24日下午调研团队抵达和田市，与当地政府部门人社局相关负责人会谈，就地区政府有关部门总体上如何组织劳动力转移就业，包括政府直接组织劳务输出扶贫及脱贫的工作情况，做了初步了解，并就调研路线及项目点位做了初步安排。5月25日中午抵达皮山县，下午随即考察了两个项目单位：一是采取“政府组织动员-劳务公司简单培训-劳务公司派遣”模式的皮山县福农劳务有限公司；二是以“政府组织动员-职业培训中心自主吸纳及培训-政府组织输送与个人就业结合”模式的皮山县职业培训中心。然后结合考察与当地政府主管人员就皮山县劳动力素质、存流量、培训情况及就业情况进行了座谈讨论。

5月26日，调研团队在皮山县考察了乔达乡结依乃克村及木吉镇的5个项目：一是劳动力转移就业扶贫基层典型村—结依乃克村；二是以吸纳“劳动力就近就地就业”为主的乡镇企业乔达乡图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司；三是以“小规模零散灵活就业”为主的木吉镇萨依村个体企业阿尔祖手工业发展有限公司；四是木吉镇阿萨尔村芦苇制席厂；五是以“政府劳动资料补贴”形式扶持的木吉镇阿萨尔村毛驴养殖合作社。

按照“县-乡（镇）-村-户”逐层深入的调研安排，调研组还对木吉镇萨依村2户典型农户进行了入户访谈，其中一户是劳动力外出务工家庭情况调查，另一户是劳动力本地就业家庭情况调查。考察中恰逢安徽援疆医疗队在皮山地区开展“马蹄足病”专项医疗支援活动，调研组随即与安徽前指、安徽援疆医疗队相关负责人协调，与央视驻新疆记者一起对相关医院、医生及部分病人，进行了实地考察与当面交谈。

5月27日中午调研组抵达墨玉县，下午对墨玉县的两个项目单位进行了考察：一是以“政府订单-企业加工”为主的墨玉县龙头企业和田霸丽穆商贸有限责任公司；二是内地入疆企业鑫祥服装有限公司。调研团队考察了两个实业公司后即于当晚返回和田地区政府。

5月28日调研团队前往于田县，对以“政府组织、自愿报名、自主招生”为特色、致力于劳动力封闭式培训的于田县“新业转移就业职业技能培训学校”进行考察。5月29日调研组同于田县人社局进行劳务输出情况座谈后，实地考察了“新业转移就业职业技能培训学校”的实训基地“于田县天山红叶针纺服饰公司”，及同在工业园区的其他企业。下午调研组赶赴加依乡、先拜巴扎镇、托格日尕孜乡，就乡镇劳务输出情况进行了调研。29日晚上调研组返回和田市，并就此次调研活动进行了初步交流总结。5月30日调研组返津。

通过此次调研考察，调研组考察并总结了和田地区劳务输出先进区县的劳动力转移情况，了解到和田地区劳动力转移就业扶贫工作已初见成效，当然扶贫进程仍亟待加速。以下为调研报告。

### 一、政府有关部门直接组织安排，内外协调解决劳务输出各环节问题，制定政策促进劳动力转移就业大发展

新疆和田地区是国家级深度贫困地区，由北京、天津、安徽等省市对口进行帮扶。近些年，援疆扶贫工作重点是“助推受援地如期实现脱贫目标”，按时“实现全面小康”。和田地区在对口支援省市的支持下，在扶贫脱贫路上做了大量工作。比如在实业扶贫方面，培育特色产业、重视平台招商、优化营商环境等，加大了招商引资引产业的力度；在特色扶贫方面，创新项目帮扶、落实结对帮扶及加强社会帮扶等；在教育援疆扶贫方面，开创性地提升了基础教育和职业教育软硬件条件、延续在学教育与补贴离岗在岗培训等；在医疗援疆扶贫方面，形成“组团式”医疗师带徒、“院包科”式医疗单位帮扶等。其中产业扶贫、易地搬迁扶贫及劳务输出扶贫等，是近些年精准扶贫工作的重点方式，而在各种扶贫方式和途径中，投入少、见效快、操作相对简单些的扶贫途径，就是劳务输出扶贫，或者叫劳动力转移就业扶贫。

新疆和田地区是简单劳动力严重过剩地区。简单劳动力过剩既是和田这类少数民族地区长期贫困及社会不安定的原因，但也是这些地区的重要社会资源，处理得当也可能是脱贫减贫的重要抓手。在几年的扶贫实践中人们认识到，如何使用或激发这些过剩劳动力资源，既是涉及脱贫扶贫任务能否及时完成的大事，也是涉及新疆地区社会政治长治久安的大课题。一方面，只要能够促进这些过剩劳动力实现稳定就业，则取得工资后很快就可以持久地实现脱贫；[^1]另一方面，闲v散青年、过剩劳动力的比较充分就业，也是实现社会安全稳定局面的重要举措。因此，除了通过产业扶贫增加当地就业外，面对紧迫的“脱贫攻坚”任务，采取各种办法向需要劳动力的地区、内地外省市输出劳务是一个重要的扶贫途径。

特别是新疆南疆地区作为国家级的少数民族贫困地区，和曾经发生过严重暴力事件[^2]的社会环境不安定地区，通过劳务输出可以较快改变贫困人们的观念、环境，并较快实现生活水平提高，从而既有利于长久实现社会安定，又能够比较快而稳定地实现脱贫攻坚任务。南疆和田地区政府部门在这方面采取了大量积极措施：

一是地区政府领导直接挂帅并制定实施劳动转移计划。在自治区成立的“十部一办”统一领导下[^3]，和田区政府领导人与各地州、区县的领导一样，都是直接负责组织劳动力转移就业的相关工作。和田地区共有人口252万，80多万户，有70.53万户建档立卡贫困户，全部劳动力130万左右，有60万富余劳动力，计划近些年实现“跨区就业”和“就近就地就业”两个“五万人”的目标。分别看，自2014年开始计划向内地外省市逐步转移五万人，其中已经有6000多人转移到湖北、江西、安徽、山东等地；在疆内计划于2017-2019年3年向北疆劳动力需要地区转移五万人，其中2017年已经转移了2.2万人，2018年计划转移1.5万人。总之，经近几年劳务输出后，仍富余劳动力35-36万多。转移就业扶贫或劳务输出扶贫的任务仍然很重。

二是相关援疆省市承担相应的转移就业任务。为了通过稳定就业（就业6个月以上）实现扶贫、脱贫工作，和田区政府也与相关援助省市协商制订了支持转移就业的计划。如天津援疆方案中计划2018年从和田地区向外输出劳动力3000余名。该项目已经在2018年初启动，首批102人和第二批150人于田县少数民族青年劳动群体，已经组织输往了山东青岛相关区县，后续批次也在安排中。安徽省计划2017年安排和田地区向安徽各地输出维族贫困劳动力1000人，截止当年8月份已经成功输出劳动力500余人，主要安排在的安徽省巢湖市、淮北市及铜陵市的多个企业，多为纺织类企业，包括雅戈尔这样的著名服装企业等。

三是形成了一套联结劳动力输出地与输入地的转移就业机制与制度，积累了较大规模安排劳务输出的做法。新疆当地政府各有关部门与接收劳动力的省市共同协作，经过几年的努力工作，在劳动力转移就业方面形成了一系列逐步规范的运作机制，具体做法包括：一是劳动力输出地与输入地都经过认真对接联系：和田地区政府有关部门，比如皮山县政府，与安徽等援疆省区，首先对目标市场，比如安徽省某些服装生产企业等，进行用工需求调研，调研信息包括年龄、性别比例、学历要求、工种类型、待遇多少、用工人数、什么企业、什么时间需要等等；二是认真宣传推介：在获得用工相关信息后，即联合和田当地的人力资源与社会保障局、扶贫办等部门，将收集到的用工需求信息在皮山县进行发布和宣传，宣传方式包括在各村设立专门招工点、村集体动员、干部入户宣传、外出成功人员现身说法等；三是建立并实施严格的政治审查考核：为保证没有任何不合格者混入外出就业群体，政府安全部门对有意向且符合一般条件的劳动力首先进行政审，确保排除暴恐参与分子和潜在参与分子；四是对符合政审条例条件者全部进行集中培训：在疆培训内容主要包括政治思想教育、社会发展形势、安全生产基本知识、日常生活用语、公司规章制度等；五是均采用组团方式派出：培训完成并体检合格后，根据劳务输出人数组团出行，少则30-50人一起，多则上百人同行，新疆当地政府选派若干名政工干部带队陪同，实施保安进行管理，共同前往劳动力输入地的用人单位；六是形成“双语干部驻厂配合集中管理”的模式：即在劳动力入驻当地企业后，先企管人员组织劳动力在企业进行专业技能培训，培训合格并正式入职后，通常由输出地政府按每50人左右配备一名副科级干部同吃同住驻厂，白天配合厂方管理并兼做翻译，晚上则组织培训国语。由此就形成了所谓“双语干部驻厂配合集中管理”的模式。

四是因地制宜地制定一系列政策措施引导和鼓励贫困劳动力转移就业。一是为鼓励外出劳动力能够实现稳定就业，“安徽援疆”及和田当地政府在细节上进行创新，比如若能实现六个月持续就业，则由政府部门提供从用人地区到户籍地的一次性往返车票，保证来去自由自愿等，并对实现一年以上期限持续就业的劳动力提供额外奖金等；二是由新疆各地安排随队维族伙食厨师，安排厂区内独立食宿，协商开建清真餐厅，安排专门的休闲外出时间等等；三是考虑到少数民族的实际情况，鼓励和允许夫妻相伴同时输出，同住同劳动等；四是对于劳务输出的使用者也可采取较为灵活的方式，比如，对于用工需求较大且不易一次性足额招聘的企业，可分批次进行招聘、培训和输出等；而对于报名超标的批次，则做好记录，下次招聘同等条件下优先考虑等。五是为创造外出人员安心工作的条件，新疆当地政府组织起各种免费或低费托儿园、托老院，解决有些劳动群众有外出工作意愿，但是家中有孩子和老人需要照顾的牵绊；六是创新大型牲畜和土地转让机制，由个体畜牧养殖大户集中托养或代养牛羊，而由牛羊所有者交出一定托管费，通常每头牛羊每年交300-500元不等，而年终牛羊仍归所有者；而土地则集中转移给耕种大户，每亩每年收500-800元不等的转让费。由此，既实现了牲畜及土地的集中规模化经营，提高了效率和收益，又从根本上解除外出打工人员的后顾之忧及各种限制条件，大大促进了劳务输出工作进展。

总之，扶贫劳动力输出工作及各种相关劳务工程的推动，主动促进了南疆地区有组织的向东部沿海汉族集中居住地区的大规模转移就业。这对于新疆少数民族贫困人口和家庭都将产生积极影响，对其收入是一个重大增加、对其思想观念是一个重大提升，大大有利于促进各民族各地区的长期稳定，实现政治、经济与社会目标的统一。虽然在进行劳动力转移就业的同时，短期内也会给接受劳务转移的地区带来个别不稳定，但各地经验表明，只要做好一些必要的应对措施，问题是可以解决的。

劳务输出是涉及到少数民族困难群众的长距离迁移，是一项变动较大、效果明显的扶贫减贫措施，和田地区政府坚持启动阶段直接组织、协调和引导，大胆谨慎作出决策，并细致严谨地逐步实施，始终与劳务接受地区有关政府部门，如公安部门、社保部门、发展改革委等，保持沟通和协调。因此，和田地区的劳动力转移一直是地区政府的主导行为，前几年转移就业的主要部分都是政府计划任务的完成。但是随着转移就业的意义和优势的显现，和田各区县也探索并启动了利用市场机制推动转移就业的新机制。

### 二、发挥劳务公司和培训学校的作用，以培训促输出，提高转移就业力度

近些年南疆各区县在劳务转移就业扶贫工作中，在运作方式方面也进行了多种探索，除了政府有关部门直接进行组织和协调以外，也开始在政府指导下尝试通过市场运作来推进，运作主体也是多样化的，有以劳务公司为主，有以培训学校为主，也有混合型的。考察组分别考察了几种形式。

1. 皮山县福农劳务有限公司的“市场加政府”模式：福农公司是市场化运作的劳务中介公司，是在皮山县劳动和社会保障局指导下，由个体经营的劳务派遣和劳务分包企业，公司利润来源于用人单位比照职工工资额10%的提成收益（直接从用人单位获取，不涉及工人工资扣除）。福农劳务有限公司成立于2017年3月，有正式员工30多人。公司的组织部门较为齐全，包括工程部、派工办、财务处、保安处等，且在疆外东部省区派有专门工作人员负责劳动需求信息的收集和劳动接收工作单位的对接。公司员工中包括政府派驻的参与日常指导工作的14名政府公职人员，主要职责是协助福农公司与政府对接，并以楼长身份对住宿在福农小区的劳务人员进行管理，安排安全纪律政治学习，维持稳定与秩序。

福农劳务有限公司采取的是“政府指导下公司运作”的劳务输出模式。即县政府有关部门在动员劳动力培训，特别是建档立卡贫困户培训，发挥引领作用和政策引导；在培训过程中皮山县政府提供场地，培训完成后提供就业信息和赴岗前的交通补助。福农劳务有限公司具体组织培训报名、免费培训、安排食宿，提供幼儿园等等；完成必要的岗前培训之后经由福农公司派出至疆内外各地岗位就业。初步形成“以政府引导劳动力培训为主，自愿培训为辅；政府提供场地，公司提供免费职业培训；以公司匹配就业为主，政府就业岗位信息为补充”的劳动力“输入-培训-输出”模式。

具体而言，福农公司的劳务输出运作机制如下：首先，劳动力动员的来源，主要是集中于乡镇一级劳保所统计的适龄未就业人员，包括一般富余劳动力和建档立卡贫困户劳动力两部分（还有部分经审查而符合条件的“两类人员”及其家属[^4]）。其次，在动员过程的启动环节，政府主要宣传动员富余劳动力积极就业，或引导其参与职业技能培训准备就业，并优先考虑建档立卡贫困户的就业及培训；而福农公司主要吸纳社会上一般富余劳动力参与培训并安排就业或自愿就业。第三，在劳动力培训阶段，皮山县政府免费为接受培训人员提供食宿、培训场地，具体采用提供13栋共950套廉租房的形式，可容纳15000职工；而福农公司根据个人申请或意向就业的岗位需求，对劳动力进行7到20天左右的免费职业技能培训；培训期间接受培训人员除要支付水电费，以及家庭生活用品需自备外，不需要任何其他支付。第四，在劳务输出阶段，主要由福农公司统一组织输出及个别零散输出，并且负担所需交通费用，而政府统一组织输出并支付交通费用为辅。具体而言，疆外企业的集体用工一般由福农公司组织，在统一通过免费体检、政审后，安排管理人员陪同集体输送至用工单位；疆内企业集体用工在经体检及政审合格后，也是统一送往用人单位，但安排管理人员陪同；而疆内外零散就业通常是在通过免费体检及政审之后，劳动者自行去往用工单位。第五，所有劳务派出人员都由福农公司与用人单位统一签订用工合同，并承诺保证提供“五险一金”。第六，为了吸引贫困家庭接受培训，实现转移就业脱贫，公司为就近就地就业的劳动力的子女免费提供维汉双语幼儿园及托儿所。第七，从劳务输出地及用人单位分布来看，以疆内就近就地就业为主，也有输往北疆的跨地区就业；输送至东部发达省份，如山东、天津、江苏等地疆外就业相对较少，而东部省份的这类企业较多位于产业园区内，区位集中，易于管理。第八，从转移就业的行业和种类看，用人单位多为劳动密集型行业如制造业、服装加工等行业，劳动者多从事简单的加工组装或体力劳动；在疆内其他地区就业的劳动者多从事农田果蔬地管理，或者从事其它短期的农业生产活动。

目前，通过福农公司这种劳务输出方式已经解决了大量的当地富余劳动力就业问题，有效实现了部分贫困户的脱贫。公司2017年培训劳动力4000人，实现各种形式就业2852人，其中疆外输出劳动力300余人。2018年前五个月，进入福农劳务有限公司1600人，总就业人数2019名，第一季度发放工资总计444.6万元，总发放工资2235.3万元，人均一万多元。

2. 皮山县职业技术学校的“政学合作”模式：皮山县职业技术培训学校在当地政府支持下形成了以“政学合作”为特色的劳务输出培训模式，类似于按需求培训的职业高中；学校有22个管培人员，其中有12个为外聘的职业高中老师，负责业务课程培训；学校可同时容纳2000人进行职业技术培训。参与培训的劳动力主要由按需求招收的两部分，一部分是由学校自主招生的劳动力学员，主要通过“下乡宣传引导+劳动力自愿参与”的方式招生；另外一部分是政府从各个乡镇组织的亟待脱贫的建档立卡贫困户劳动力。凡是进入学校的学员，吃住、培训及后期体检费用全免，都由政府财政专项资金支持。目前，学校已经形成一套合理有序的“招生-培训-输出”流程，有效自主的解决了一定量富余劳动力的就业问题。由于学校容量有限，富余劳动力数量远超岗位需求量，故“自主招生-按需培训-定岗输出”为学校当前的劳务输出培训的主要模式。

具体看，职业技术学校采取的运作机制可以简单描述如下：首先从生源看，不同于福农公司，参加职业技术学校培训的劳动力，部分来源于乡镇劳保所的富余劳动力统计信息中的建档立卡贫困户劳动力，而主体为有意向自主就业而自愿参加培训的部分劳动力；因为受训劳动力有相当大部分将输往疆外，出于政审原因不接受“两类人员”培训。其次，招生方式以学校自主为主，由政府人社局相关工作人员配合，在各地进行免费职业技能培训宣讲，动员富余劳动力积极参与培训，然后根据自愿报名的人数及用人单位的劳务需求，由学校控制参与培训的劳动力人数。再次，培训期间学校免费提供职业技能培训课程，食宿、体检费用全由人社局专项基金支持。第四，培训内容主要包括政治、法律法规、安全知识、国语教育，以及按需求进行的各种短期岗前职业培训课程等，对一些用人单位有特殊要求的有专门的较长期技能培训。培训完成且合格者，学校为学员统一发放培训结业合格证，并为外出务工人员制定外出务工证。第五，完成职业技能培训后，统一进行免费体检、政审，并按照就业的岗位类型及所处地区，由学校统一安排免费派出，并安排管理人员陪同随行，负责各自辖区内学员的稳定与秩序。也有部分学员以前有过疆外就业经验，在通过学校的体检和政审之后选择自主择业。

总之，从劳务输出地及用人单位分布来看，职业培训学校的培训人员多为定向定岗劳动力，派出地多在入学前就已经预定，包含疆内外各地并以疆外批量需求为主，如东部发达省份山东、天津、江苏等地食品加工、纺织、服装等劳动密集型企业。2017年11月6日至2018年5月14日，共培训4600人，实现疆内外就业964人，其中疆内跨区派出352人。现有430人正在定向培训，其中预定有150人前往武汉，113人前往乌鲁木齐。2018年计划培训3000人，已经培训了23批，都是按岗位需求进行培训；也包含常规培训，学校中有300-400人的储备。

据当地劳保部门推算，2018年皮山全县通过劳务公司和培训学校培训而实现就业的绝大部分劳动力是在疆内就业，其中就地就近就业6182人，疆内跨区就业352人，而疆外劳动力输出667人；从就业工种看，疆内就业中60%-70%为建筑工地、农田管理等等，而疆外就业主要在工业企业从事简单体力劳动者居多；各种就业平均月工资在3000到6000不等，年薪在3-5万元以上，全部就业者都实现脱贫。

3. 于田县新业职业技能培训学校的“政企合作”培训就业模式：“新业转移就业职业技能培训学校”（以下简称“新业学校”），是新疆自治区国资委下属公司新业集团的下辖单位，为落实集团承担的扶贫任务于2016年9月与于田县政府按PPP模式合作建设的职业培训学校。学校采取半封闭式、军事化管理模式，重点开展贫困户劳动就业的技能培训，侧重劳动力的短期通用技术培训，如职业技术培训（1-2个月）、岗前培训（7-15天）、实用技术培训（农业类）（1-3天）。

新业学校的劳动力培训与劳务输出运作机制大致可概述如下：培训学员的招募主要通过互联网发布招工信息自愿报名，以及劳务输出办公室、乡镇劳保所等组织的动员宣传。另外，学校相关工作人员也在各地进行免费职业技能培训宣讲及就地培训动员。培训人员通过报名、政审后，由政府财政资金提供食宿、体检费用和相应的培训统一用衣物和鞋帽，学校免费提供职业技能培训课程；培训内容主要包括三大类并分班实施：一是职业技能培训，培训内容主要为电工、焊工、挖掘机、美食等，培训期约为1-2个月；二是岗前培训，通常包括政治教育、安全教育及与就业特点相关的业务培训，培训期约为7-15天，遇到岗位不足或培训结果不佳等情况，会有延期培训；三是农业技术类培训，主要是非在校培训、下村培训，这类培训无确定的就业要求，人数较多，主要培训果蔬种植、畜牧养殖等相关技能，培训期为1-3天。

培训结束并通过考试，学校统一发放培训结业合格证，并为外出务工人员制定外出务工证。然后，根据需要，由学校统一组织输送到工作岗位，并提供相应的交通食宿、陪同带队管理人员、安全保护人员，并与用人单位协商是否配备餐饮服务人员。主要用人需求单位也以疆内为主，去北疆的多数从事工业服务业和一些政府提供的公益性岗位；而赴南疆其他地区的多数在一些国营农场、合作社、园区企业及乡镇微型工厂从事农业、畜牧业的管理工作及采摘劳务；而赴疆外东部发达省份，如山东、天津、江苏等地的，多为从事制造业、纺织、服装等劳动密集型产业。

新业学校的“培训-就业”模式与皮山县职业技术学校的“政学合作”模式相比较，学校规模更大、学员数量更多，培训种类更多并且内容更加丰富，培训课程也更加正规；另外两学校的运作模式也不同，前者为企业运营，后者事业化单位。但是两校在推动劳动力转移就业方面的特点基本是一致的，都重视培训乡镇中建档立卡贫困户的劳动力，为其加快脱贫提供就业的条件；也都同时采取“下乡宣传引导+劳动力自愿参与”的自主招生形式；政府财政资金通过学校对参与培训的学员进行支持，提供免费的食宿、培训及后期体检费用；学员的就业去向以就近就地就业为主，疆内其它地区为辅，而到内地发达省份就业者还是少数，当然趋势是逐步增加的。自成立以来，新业学校的培训人数逐步增加，效果也日益明显。2016年培训劳动力2400余人；2017年培训1.4-1.5万人，其中近万人通过建筑类培训，且80%以上已就业；2018年至五月份已培训学员7470人，已就业3924人，其中2314人是建档贫困人员，占就业人员近60%，1500人左右未就业，在校有学员700人。就业者平均工资每月3000-5000元，年收入远远超过贫困线。

于田县有人口29万余人，适龄劳动力8万多人，其中有6万富余劳动力。2016年人社局安排就业人数1万7千人，自己就业的有3-4万人，内地就业约为400-500人，有460多人在校学习。2017年有1600人输送到山东、江苏、湖北、广东；2500人左右参与季节性外出务工。2018年1月至5月，贫困户中的富裕劳动力疆外就业共7471人次、管地工2520多人次，在本地企业简单劳动者有5370人次。虽然已经取得了一些成绩，但是鉴于于田县目前的培训就业现状，仍需要继续发挥新业转移就业职业技能培训学校的作用，深入推进劳动力转移就业，才能完成实现脱贫任务。

### 三、发展小微企业和民营公司，吸收更多就近就地就业，提高转移就业规模

5月26日调研团队考察了皮山县乔达乡和木吉镇的乡镇企业、个体企业及合作社的劳动力转移就业情况；5月27日调研组考察了墨玉县霸丽穆商贸有限责任公司。具体可将所有这些吸纳就业的实业项目概括为以下四种模式：一是乔达乡以吸纳“就近就地就业”劳动力为主的乡镇企业图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司；二是木吉镇萨依村以“小规模零散灵活就业”为主的私人个体企业阿尔祖手工业发展有限公司、阿萨尔村制席厂；三是木吉镇阿萨尔村以“政府劳动资料补贴”扶持的养殖合作社。四是墨玉县霸丽穆商贸有限责任公司的综合型民营公司。

1. 图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司的特点：图玛丽丝手工羊毛地毯加工有限公司，是乔达乡的就业基地、职工技能培训中心及兴旺农民专业合作社三位一体的农业产业化龙头重点企业，荣获自治区及地区的优秀企业、先进集体等荣誉称号。公司主要从事羊毛地毯加工及丝绸纺织等生产加工业，有专门的地毯丝绸编织设备，其中地毯编织机约20台，丝绸织机约10台；其产品展销厅，展出并销售规格不等的手工地毯以及丝绸织品，如丝巾、领带等手工制品。劳动生产效率较低。

目前，图玛丽丝公司的生产规模仍较小，吸纳劳动力能力有限，其劳动力来源主要是本乡镇附近村子的一些富余劳动力，包括一些无法参与由乡镇政府组织外出打工的家庭妇女、慢性病患者以及政审无法通过人员等。在丝织品及地毯需求淡季或农忙时节，大部分工人会回归农业生产，而农闲时节再返回工厂继续生产地毯等产品。公司会不定期组织工人进行简单的法律知识学习、国语培训，有小孩的家庭，可在工作时候将小孩带入工厂照顾，公司提供专门的场地托管儿童。公司可长期吸收劳动力30余人，农闲时节及订单需求较大时可吸收更多富余劳动力。有工作时人均工资80-100元/天，基本上可以实现就业脱贫。

2. 阿尔组手工业发展有限公司及阿萨尔村制席厂的情况：木吉镇萨依村阿尔组手工业发展有限公司，同时承担了萨依村群众工作服务站的职能。公司负责人为一名维族女性，其丈夫因政治原因被送往教培中心，这在一定程度上也影响了公司的生产。公司主要生产产品为传统服饰、家居用品，如刺绣、十字绣等，拥有展销厅一间，缝纫设备40余台，车间生产过程并非流水生产线模式，整件衣服均由一个人缝纫完成，生产效率不高。淡季或农忙时节，工人回归农业生产，农忙之后由市场需求决定用工数量和生产规模。

与阿尔组公司相似的阿萨尔村制席工厂，生产模式也简单单一，工厂拥有2台机床，6名工人同时制席，生产手工和机编两种不同品质的席子。手工编席主要是将原料—芦苇杆人工压碎后，手工编制成席，席子更加精细，但耗费更多劳动；机器编席是将压碎的芦苇杆放上传送带，经机床压制成席。阿尔组制席厂的生产规模较图玛丽丝公司更小，其劳动力来源主要是本村及邻近村子里的一些富余劳动力，以女性劳动力为主，并且以短期零散就业劳动力居多。

3. 阿萨尔村养殖合作社的运作模式：阿萨尔村还设立一个毛驴养殖合作社，主要由入股合作社的股民组成，股民即是政府为其购买生产资料的建档立卡贫困户，年终可按生产资料规模获得分红。该合作社约有30余头毛驴，全部由政府出资购买投入到合作社，然后股份化到建档立卡贫困户，政府再提供养殖技术、饲料选配及育种技术，由村里的创业养殖户负责养殖销售。合作社模式下，能较为灵活的吸纳少量农业富余劳动力，以较为灵活的方式参与合作社的日常生产工作，如日常的圈舍清理和牲畜进食，由此工人可以获得生产资料分红以外的工资性收入，从而有效缓解贫困问题。这种合作社模式，鼓励贫困户关心并参与到合作社生产事务中，从事一定的劳作，获取一定的收入和收益，虽然也是政府出资，但是较之直接由政府给贫困户分钱的方式，还是要有效的多，而且更加具有可持续性和再生扩展性，因而也可更有效实现减贫脱贫。

4. 墨玉县霸丽穆商贸有限责任公司的“政府订单-企业加工”模式：5月27日下午调研组到达墨玉县调研。墨玉县土地面积2.5万平方公里，拥有耕地面积54万亩，人口64万，人均耕地0.8亩，贫困发生率38%。为尽快消除贫困，墨玉县2018年已向疆外输送劳动力三批次，约500人次，主要输出地为山东、广东、安徽、江苏、江西等省份。计划下一步培训更多专业技能型工人外出务工，如职高生、汽车修理、厨师、裁缝等。除了积极推动外出就业外，县政府还特别重视本地转移就业，加大实现扶贫、脱贫工作力度。调研期间选取墨玉县的吸收劳动力转移就业的典型代表——霸丽穆商贸有限责任公司进行了考察。

墨玉县霸丽穆商贸有限责任公司由毕业大学生乌布力江自主创业，2010年采取专业合作社模式，2012年转而发起成立有限责任公司。公司业务范围广泛，主营业务为服装加工与销售，以及手工品、建材、五金、农产品等销售以及一些边境小额贸易，此外也从事职业技能培训等等。目前已经建立24个微型工厂，其中墨玉县14个，和田县9个，洛浦县1个，共拥有2000多台缝纫机。平均每个微型工厂能吸纳30-100名员工，目前共有员工1350名，其中包括990个贫困户。公司参照内地企业的生产和管理模式，采取专业的流水线生产方式，每日生产服装产量可达4000到5000套。2017年产值达3000多万，2018年计划产值为1亿，截止调研当天已完成1300多万。公司采取计件工资方式，员工每月平均工资能达到1800元，最高可达6000-7000元。霸丽穆公司自成立以来有效解决了大量本地劳动力的就业，成功实现了他们的就业脱贫。

霸丽穆商贸公司逐步形成了“政府订单-企业加工”模式。即霸丽穆商贸公司在承诺优先解决贫困户劳动就业的前提下，有关政府部门与霸丽穆公司合作，为其提供充足的订单，形成规模较大的服装加工业务，如县教育局统一定制的学生校服，附近驻军、企业保安的日常训练服等等，加之一些小规模的境外订单以及其他扩展业务，使霸丽穆公司发展较快，成为墨玉县，甚至和田地区的重点龙头企业。

具体而言，其劳动力转移就业运作机制可概括如下：首先，霸丽穆商贸公司雇佣的劳动力，主要由附近乡镇的建档立卡贫困户及普通适龄未就业人员两部分，包括未受过培训的农民，也有经过职业技能培训的技工，由于工作条件和工资待遇较好，工人数量充足。其次，进入霸丽穆公司以后，公司提供免费食宿进行一个月左右岗前职业技能培训，主要是缝纫技能培训，及根据个人申请或意向工种的技能培训，培训期间提供600元/月的工资，并为就近就地就业3年以上的不住公司员工提供免费交通工具。再次，经统一培训并体检合格的劳动力，按照工种，由距离最近的公司工厂接收，并都与霸丽穆公司签订用工合同，并承诺提供“五险一金”。

另有鑫祥服装有限公司，是疆外企业进疆建立的服装生产销售工厂，其运作与吸纳劳动力转移就业模式与霸丽穆公司相似，但不同的是霸丽穆公司可以说是以政府订单导向的承包商，而鑫祥服装公司则是市场导向的个体厂商。

诚然，霸丽穆公司与鑫祥服装公司的成功都离不开当地政府的支持，本质上都是一种“政企合作”的模式，但与福农公司的“政企合作”模式不同，福农公司的模式重在劳动力的培训与输出，注重劳动力自身技能的培养，且企业盈利点在于培训和输出劳动力的数量；霸丽穆与鑫祥公司的重点是为劳动力直接提供就业岗位，通过就业而达到使就业者脱贫的目的。二者殊途同归，都是有效解决当地过剩农业劳动力的就业与脱贫问题的一种方法。

### 五、和田地区劳动力转移就业的经验做法与面临的问题

通过对和田地区三县的劳动力转移就业情况调查，我们发现新疆维吾尔少数民族地区的扶贫任务是比较严峻的，但同时其扶贫的力度和广度也是前所未有的，扶贫成效也是较为明显的。和田地区劳动力转移就业的基本路径有三：一是由政府部门直接组织协调，向疆外和疆北地区输出较大规模的劳动力；二是在政府引导下由劳务公司和培训学校培训培育后，向外输出一批劳动力；三是由政府支持在当地创办中小微企业，吸收接纳一批就近就业人员。

分别来看，一方面是在政府的引导下，改进、改善并提高劳动力供给质量和数量，从而形成了和田地区三县经由培训过程的劳务输出运作机制,呈现出明显的相互协调特点，可简单概括为：由区政府人社局根据劳动需求下达区县劳务输出任务—>县人社局指导并协同县培训中心、培训学校与用人单位,对接劳务输出计划并在网上进行公布—>各乡镇按照劳务输出指标和要求，向培训中心/学校组织劳动力；同时培训中心或学校也接受社会自愿报名，占比在30%左右—>由培训中心/学校培训成合格的劳动力，然后部分进入由政府协调和企业搜寻的工作岗位，另部分进行劳动储备。

另一方面,搜寻并扩大劳动力需求数量和规模。已经摸索出三方面的劳动力需求途径:分为疆外需求、疆内需求（指在和田地区以外新疆自治区以内实现就业）及就近就地就业（指在和田地区以内实现就业）。疆外需求主要来源于地区人社局、县人社局及疆外派驻的工作组或工作人员搜寻的岗位，较为集中的省市包括湖北省、山东省、江西省等；疆内需求包括自治区规定的北疆国有企业需承担的劳务承接任务，以及南疆区内阿克苏、巴音郭楞蒙古族自治州等地的季节性劳务需求，比如采棉花、育苗等农地管理工作。就地就近就业需求主要来自于当地成立的建筑企业、纺织企业等，主要针对能不愿外出、家庭特殊困难及政审不通过等不能外出的群体。

总之，和田地区三县的劳动力转移就业已经形成比较完善的机制和做法：一是政府直接组织和协调劳务输出；二是政府制定政策引导鼓励劳动力转移；三是政府牵头组织或鼓励市场主体扩大劳动需求；四是政府支持和资助劳动力培训教育；五是劳动力转移多采取规模型“组团式”输出方式；六是政府部门安排专人带队并负责保安；七是协调用人单位专门安排维族清真伙食/宿舍/休闲；八是安排政府干部驻场管理、翻译、保安等；九是提供往返交通费用及奖金鼓励外出人员持续稳定就业；十是安排“优惠四托”，即优惠托儿所、托老院，牲畜托养户及土地集中转换等等，解除劳务输出人员的后顾之忧；十一是支持和资助建立当地中小微企业吸纳更多就近就地就业。如此等等，值得认真总结并坚持下去，也值得在其他适宜地区推广借鉴。

当然，问题也是存在的。调研团队通过考察发现，和田地区农村富余劳动力总量仍然很大，绝大部分处于失业或隐性失业状态；劳动力转移的结构性矛盾也很突出，在已转移的劳动力中技能型人才数量短缺，不能满足经济发展需要。下面将所存在的问题罗列如下。

首先，劳动力自身存在素质低，如文化程度差、观念落后、语言交流水平低等问题。大多数农民文化素质不高，都是小学文化水平，教育水平平均在6年左右（6-7年），不识字和很少识字的人口数量占比较大，自学能力明显不足。另外，受传统观念的束缚，仍有部分劳动者不愿意背井离乡，思乡情结严重，最近几年在政府的大力引导下有很大改进，但部分仍是存在的，安于现状、小富即安的人生观比较普遍。素质与观念问题不是短期可以很好解决的，需要持之以恒地采取措施。

其次，转移劳动力层次相对比较低、技能单一，主要从事简单体力劳动，以体力、青春乃至健康为筹码的就业形式，决定了其就业年限可能不会很长，也使得其转移就业不稳定，应当采取措施提高转移劳动力的技术层级。

第三，专业技术人才培训渠道狭窄，现有职业技术学校主要集中在技术含量低的劳动密集型行业培训上（地毯编织、果蔬花卉生产技术、园艺），而焊接技术与应用、计算机应用等仍需要加强；而且培训期较短、培训的针对性有待持续提高。

第四，和田地区农村富余劳动力几乎全是维吾尔族及蒙古族，国语水平较低，基本上不能进行普通话正常交流，虽然有定期的国语培训，但都是为期较短的突击式培训。应当加强常规培训和通识文化教育。

第五，疆外岗位开发仍然不足，劳动力需求信息不充分也不充足。新疆地区各级政府和企业，对内地企业的用工需求信息掌握不全面，内地企业大量存在用工荒，企业想用人，但很难招到新疆的工人。由于与输入地对接不及时，也往往错过了用人机会，甚至也会导致劳务输出亏本及工资拖欠。

第六，政审过于严格导致大量青壮年人员不能外出。出于维稳压力，新疆对出疆劳动力的政治审核十分严格，同时接收地对新疆劳务输出人员的政审也十分严苛。新疆地区自身对近若干年全力维稳后形成的好形势，特别是对青壮年实施系统培训教育改造而形成的优质劳动力资源等。有不少接收地政府往往乐意接受新疆的廉价劳动力，但由于宣传推介严重不足，致使内地企业和市场对维族人还不了解，对于新疆劳动力长期心存误会，担心他们会扰乱社会秩序，危害当地治安。所以，有些输入地的公安部门出于社会稳定的考虑，对新疆劳动力的使用更多的是给以否定，这种政府和公安的“红白脸”角色，使得大量新疆富余劳动力难以输出疆外。[^5]

### 六、结论及建议

总之，调研团队对和田地区推动劳动力转移的情况与机制的考察，以及对其取得的经验的总结表明，和田地区的劳动力转移就业扶贫是一种比较成功有效的扶贫方式，值得总结与提炼、坚持和推广。为了尽快完成脱贫任务，需要认真坚持现有的经验，克服存在的问题，在加大就近就地转移工作力度的同时，继续加大疆内其他地区劳务输出的力度，特别要争取更多的向疆外输出经过技能培训、国语水平较高的劳动力，实现由就地就近就业为主，向就近就地与跨省就业并重的战略转变，建立和形成劳动力转移的持续稳定机制。为此还需做更大的努力：

一是坚持政府直接协调和政策引导。各级政府相关部门要加强责任制，特别是劳动保障部门和扶贫协调机等相关部门，要根据国家任务制定具体的劳动转移与输出计划，下达指导性分配指标给有关机构和主体，引导其他部门和企业及市场向扩大劳务输出的方向集中资金、人力和信息传播等其他力量；同时要坚持以往的鼓励政策（如“优惠四托”），甚至出台新的优惠政策（“能托尽托”），给劳动力输出和转移的优秀的单位、企业、个人以资助和奖励，支持全社会关心、关注、参与到剩余劳动力就业工作中，以尽快提高劳动转移和输出的规模和效果。

二是坚定坚持以“培”促“输”劳动力机制。以岗前培训为基础，以专业技能培训为重点，以国语贯穿于各个培训阶段，在目前的政府引导就业模式的基础上，逐步推行市场需求与“订单式”培训对接的模式，逐步放松对政府的依赖。在培训对象上突出抓好潜力较大、易于接受技能培训的劳动力，如应届初中和高中毕业生以及有就业意向的青壮年农民，争取将这部分劳动力输出疆外。在培训专业上重点放在市场需求量大、易于就业的岗位上，如焊工、车工为主的制造业，木瓦工为主的建筑业，以美容、餐饮、家电维修为主的服务业，以及大大增加以电脑使用为主的新兴产业。还要整合好培训资源，把人社、教育、妇联、农业、扶贫等部门的培训资源整合起来，强化劳动力的技能培训、国语培训、劳动纪律意识和法律法规意识培训，力争使劳动者能“输得出、稳得住”。

三是建立以市场导向的劳动用工精准对接机制。在政府的引导下，鼓励相关单位、学校和企业主体，在摸排自身劳动力状况的基础上，积极主动到疆内外各地开展劳务对接，搞好就业信息服务、积极牵线搭桥，促进农牧民富余劳动力与企业就业岗位的对接，以实现点对点的精准劳务对接和转移增收。鼓励、支持劳务派遣公司、劳动力转移中介机构参与劳动力转移就业工作，逐步形成“政府政策引导，乡村组织登记，中介主体组织和参与，居民自主实现就业”的机制，进行市场化运作，积极引导劳动力转移由无序向有序流动发展。

四是进一步疏通外出渠道。政府及中介机构建立的各种外地工作站的作用要扩大并加大力度发挥。针对季节性转移相对集中区域，以输出人数规模大小设立工作站，协调和田地区劳务人员在本区域内的服务工作，避免同一区域多头管理、各自为政、资源分散的弊病。通过各级服务机构的组建，及时化解和调处劳动争议，切实维护外出务工人员的合法权益，使他们能够安心在外务工，以实现务工环境和谐有序。

五是疆内公安机关要对录入劳务输出查询系统中的重点管控人员进行认真梳理排查、分类管理，对多年以前违反社会治安的轻微案件人员，根据现实表现，及时解除重点监控，并从警务查询平台系统的名单中及时解除，避免给外出务工人员带来不必要的麻烦。更重要的是疆外内地的公安机关，要从支持和促进新疆地区尽快脱贫大局出发，不要只看重自己管辖地区的局部稳定，不要总以有色眼镜看待维族群体，要从全国完成小康任务帮扶贫困地区尽快脱贫的高度，协助当地政府、企业更多地吸收新疆维族群众就业，从而帮助解决他们就业中可能遇到的问题和困难（见附录）。

本报告执笔人：陈宗胜、张杰、史乐陶

2019年4月6日

（南开大学劳动力转移就业扶贫调研组成员：南开大学中国财富经济研究院院长、经济学院教授、原天津市政府副秘书长陈宗胜，南开大学经济学院副院长周云波教授，博士研究生史乐陶，张小鹿，张杰，黄云等）

## 附录：

### 建议国家高层公安部门发布命令禁止东部各省区

### 以影响安定为由拒绝新疆劳务人员

国家有关部门有关领导，

南开大学中国财富经济研究院和南开经济学院“中国贫困问题研究组”，最近几年承担扶贫脱贫调研，几次到新疆南疆和田等等地区进行调研，发现一个严重现象需向中央政府相关部门领导报告，希望引起高度注意并应当及时予以纠正。

问题的表现是，一方面国家在号召全国共同努力全力消除贫困，特别是少数民族地区的深度贫困，并且各有关援疆地区的省市区的确也想方设法全力工作，采取搬迁扶贫、产业扶贫、教育及医疗扶贫等等各种方式开展了卓有成效的工作，特别是劳务输出扶贫是其中一种都希望采取、并经实践证明是更加及时、有效、力度较大的消除贫困的途径和方法。

然而，另一方面，劳务输出这项有效措施在实施过程中，却遇到了重重障碍。最重要的表现就是，东部省区劳务输入地的公安部门，几乎都是以可能影响当地安全稳定为由，拒绝接受来自新疆地区的各种形式的劳务人员，甚至新疆内部北疆部分地区对南疆劳务人员也采取拒绝态度。据了解，有时到了令人难以容忍的程度，比如有多次新疆劳务人员在组团干部的带领下，在接近到达目的地的火车上接到当地公安部门不允许下车的命令，结果导致很多令人尴尬、懊丧、失败的现象发生。有几次经过解说后被允许下了火车但又不允许出站台，出了站台又不允许进厂，进厂后却不允许上班工作，已经工作几天的甚至勒令必须立即回新疆老家，否则公安部门经常以各种理由到企业上门检查、询问、调查，致其根本无法正常上班干活，而企业不得不委屈地找各种理由解雇本已经适应工作岗位的工人。这些情况已经发生在几个省市区，当然有的省市区干脆压根儿就不允许任何新疆籍人员进入。所有这些，都是在冠冕堂皇的地区安全稳定为由、为幌子下进行的。

我们认为，这种情况与国家提倡全国努力、一个都不能少地坚决在2020年前完成脱贫任务的大局，非常不协调，是一个严重阻碍。

一是从整体看，参与前几年新疆地区特别是南疆地区暴乱的维族人员毕竟是少数，而且这几年已经全部甚至大大超量收进了教育培训中心，并且仍在进行认真甄别，进而坚决处理有问题的，也培训无问题的，此种工作仍在有条不紊地进行。不应当无限扩大想像的暴乱人员的数量和范围，更不能把全体维族群众都假想为暴乱分子，这对新疆地区的长期稳定很不利。

二是对新疆维族地区存在的问题的处理，短期的严厉措施是绝对必要的也是有效的，但经过这几年的努力应当及时转变思路，应当从短期高压转变为从长远出发，以教育、疏导为主，其中加强政治教育、国家通用语言文字教育、技能培训都是好的方法，特别是帮助其脱贫是最根本最重要的途径，特别是通过劳务输出的方式，既减少了维族在新疆地区的人口密度，也是感化、融化、同化少数维族人员的重要方法，不仅不能拒绝他们有组织地进入疆外东部发达的各省区，而且应当加大力度引导他们融入到东部、中部各个更加发达地区，让他们在改变的环境和生活中，让他们在劳务工作中，逐步改变他们的思想和认识，改造价值观、人生观。

三是调查表明，目前东部、中部各省市仍有大量劳务输入的需求，那里的工厂企业有相当部分仍是劳动密集型的，有大量相对简单的劳动力需求没有满足，甚至因人工短缺已经导致东中部地区企业劳动工资成本大幅上升，即使如此，仍有大量简单劳动岗位处于空闲状。

四是目前新疆地区已经形成了向外输出劳务的很好的办法：比如，一是建立并实施严格的政治审查考核，保证没有任何不合格者混入；二是全部经过一定的培训教育；三是与劳务输入地都是经过认真对接联系的：包括什么企业，需要多少人，男性女性比例，什么时间需要、工资多少、干什么工种，维族食宿安排、休闲外出安排等等；四是新疆各地均采用组团方式派出，少则30-50人一起，多则上百人同行，新疆派出地当地政府安排干部带队，及随队厨师、保安进行管理，当然都要进行提前的动员宣传并保证自愿，并给以往返路费费用的补贴，保证来去自由自愿等等。五是为创造外出人员安心工作的条件，当地政府组织起各种托儿园、托老院、牛羊托养户、土地托耕户等等，解除外出打工人员的后顾之忧及各种限制条件。

五是经过几年严厉的军事安全措施、严格控制、大力治理，新疆内部各地已经相当稳定，需要及时转换高压控制思路，启动以发展及脱贫为主的思路，引导新疆各少数民族自主走上共同富裕之路。

为此郑重建议：

一、国家公安、安全部门，应当从最高层向各地发布命令，从现在起各地不得再以可能影响安定为由拒绝新疆劳务人员输入；

二、东、中部地区每年应当有指令性安排新疆劳务人员的指标，有关各地必须完成，可纳入各地对口支持的考核指标中；

三、从策略上此类思路的转变，不需要对外国际上大肆宣传，只要悄悄地启动就会形成示范效应。这将大大地有利于实现新疆地区的长治久安，促进新疆维族过剩劳务人员的顺利输出，从而有利于其尽快脱贫，保证全国2020年前全部脱贫、进入全面小康社会的伟大任务的完成。

（说明：此件曾于2018年10月初上报国务院扶贫办有关领导，另于2019年3月由钟茂初教授以全国政协委员名义通过“社情民意”途径上报国家有关部门）

[^1]: 例如，2017年前往湖北孝感的电子厂做工的皮山维族工人，通常可以得到月工资平均约为3500-5000元左右，相比较在北疆企业就业的平均月工资3000-3200元，而就地就近就业平均月工资是1500-2800元。可见，到疆外企业就业一月收入即超过贫困线，即使疆内北部及就近就地就业也只需两月即可脱贫。其脱贫减贫效果是既快又明显的。

[^2]: 指2009年7月在新疆乌鲁木齐及南疆个别地区发生的”7.5暴动恐怖事件”。

[^3]: “十部一办”统一领导分别是市发改委、市司法局、市民政局、市农牧局、市广电局、市文化局、市教育局、市地震局、市体育局、市民宗委10个部门，依据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，提出优化提升各级政务服务大厅“一站式”功能，进一步推动审批服务事项进驻大厅统一办理。将部门分设的办事窗口整合为综合业务窗口，完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式，实行一窗受理、集成服务，实现“一窗通办”。

[^4]: 所谓“两类人员”是指，社区服刑人员、刑释解教人员。

[^5]: 近些年墨玉县输往安徽、青岛等地的维族工人，先后都有被用工地公安部门遣返回去的记录，或者被迫再转到别的企业甚至是别的地区，如从安徽转到山东等等，造成了很大的负面影响。这也与中央政府大力推动的扶贫战略相违背。见附录。