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# 社會福利行政的緣起與發展
[TOC]
## 社會福利思想的起源
* 《禮運大同篇》:「大道之行也，天下為公」的終極理想，以「老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養」為目標。
* 《周禮司徒篇》:提出以保息養萬民之「慈幼、養老、振窮、恤貧、寬疾與安富」的「保息六政」，其目的是欲建立一個和諧的大同社會。
* 古希臘的幸福論（eudemonism）
* 古羅馬的責任（responsibility）
* 希伯來的公正（justice）
## 社會福利行政的緣起
### 濟貧法
* 緣起
* 1315~1321英格蘭大饑荒。
* 1347年黑死病導致農工荒。
* 1351年愛德華勞工法（禁止提高工資、限制農工遷徙及禁止施捨乞丐）。
* 1530年代亨利八世制定救濟貧民相關法律。
* 1570年代建立救濟監察員制度（救濟行政的濫觴）。
* 1597年通過教區向地主徵收濟貧稅的法規（政府徵稅辦理救濟的先河）。
* 1601年伊麗莎白女王（Queen Elizabeth）頒布濟貧法（Poor Law），一般稱之為「伊麗莎白第43號法案」。
* 影響
* 為社會救助相關法律的發端，是世界上最早的社會保障法。
* 確立了抽稅濟貧（地方財產稅與地方稅）、設濟貧監察員（未支薪的地方幹事）、工赈、親屬責任及居住權利等公共救濟的措施。
* 開啟當今社會行政的先河。
* 挑戰
* 工業革命後，英國大規模使用機器，造成了大量無業遊民。
* 貧困化加上依賴心理，加劇政府用於濟貧的財政支出，致使濟貧法無法適應當時的形勢。
### 新濟貧法
* 緣起
* 1834年英國議會通過濟貧法修正案（新濟貧法）。
* 作法
* 期待能減少具有接濟資格者，並透過廢除院外救濟，以及強化習藝所之集中控制和管理，以迫使貧民自立。
* 寬容且一致的濟貧制度。
* 挑戰
* 濟貧所內的生活條件極為惡劣，勞動極其繁重，不僅沒有改善貧民的生存條件，反而使他們陷入更加絕望的境地。
* 1948年依據《貝弗里奇報告書》之建議，制定《國民救助法》取而代之。
### 濟貧法時序圖
### 漢堡制
* 緣起
* 1788年為因應封建制度崩潰及工業革命衍生出的嚴重失業與貧窮問題，德國漢堡市所採行的一種救濟制度。
* 作法
* 該制度規定該市設一中央辦事處，綜合管理全市救濟業務，全市分若干區，每區設監察員一人和賑濟員若干人。
* 救濟方法為助人自助，不允許對沿街乞食者施捨，目的在取締無業遊民，且欲使貧民改掉依賴習慣。
* 挑戰
* 市民數量日增。
* 救濟人員不足。
* 社會情境趨於複雜。
* 漢堡制階層圖
### 愛爾伯福制
* 緣起
* 1852年仿效漢堡制。
* 作法
* 愛爾伯福制將全市分成564段，每段居民約300人，其中貧民不得超過4人，每段設賑濟員1人，綜合管理濟貧與防貧工作。
* 全市每14段為一賑濟區，且成立一個賑濟委員會，每區設監察員一人，領導區內各段賑濟員。
* 全市各區組成中央委員會，管理全市濟貧所、醫院及院外救濟事項。
* 賑濟款必須是法定的最低標準，不許養成貧民的依賴心理。
* 挑戰
* 鎮民數量日增。
* 賑濟員案件數量太多。
* 修正
* 1892年新漢堡制，中央機關更能行使職權、廢除分段制度、長期的發給振款，並將救濟人員加以分等。

### 英美慈善組織會社（COS）
* 緣起
* 1869年牧師索里參考漢堡制與愛爾伯福制，倡議成立一個組織以協調政府和民間各種慈善組織活動，於倫敦成立第一個COS。
* 目標
* COS將倫敦的慈善事業組織起來，使之相互聯繫、協調和合作，以讓真正有需要救助的貧民可以獲得較合理的救濟。
* 作法
* 提供經濟援助給予值得救濟的貧民，至於不值得救濟的貧民，則被強迫在救濟院或習藝所內改變他們的生活方式。
* 成立一個中央管理與聯繫機構，將倫敦市劃分為若干區，每區成立一分支機構，設有志願委員會主持救濟分配工作。
* 各區辦理區內所有慈善機構受理申請救濟案件之總登記，並設置諮詢部門供《濟貧法》監護人、各慈善組織及個別慈善家搜集申請救濟者之資料，以避免出現職業乞丐
* 各區友善訪問員對所有申請案件進行個別詳細調查，包括申請人的各種社會環境，如住房、健康、教育及工資等。
* 提高救濟款物配額。
* 影響
* 1877年，COS成立9年後，牧師哥爾亭在水牛城成立美國第一個COS，隨後短短六年期間，美國成立COS者達25個城市。
* COS促進各組織合作解決社區問題，為當代社區組織的精神與做法奠定基礎。
### 英美睦鄰組織運動
* 緣起
* 肇始於1884年英國牧師巴涅特於倫敦東區貧民區所創設之湯恩比館的大學社區睦鄰服務中心。
* 友善訪問員個別化的做法，促使個案工作的產生。
* 作法
* 設於貧民區，備有宿舍，工作人員與貧民共同生活。
* 沒有既定工作計畫，視居民實際需要而開展工作。
* 發動當地人力，培養為地方服務之自動自發和互助合作的精神。
* 睦鄰中心為當地的文化中心。
* 影響
* 是英國社會改良運動的新潮流，亦激起各國的社區改造運動，其中以1889年亞當斯在美國芝加哥所創設的霍爾館最為著名。
* 對美國社會工作的發展有深遠影響。
### 社會安全制度
* 德國
* 德國首相俾斯麥於1883年創辦世界上第一個強制性社會保險「勞工疾病保險」
* 1884年職業災害保險。
* 1889年障礙與老年年金保險。
* 1884年失業保險。
* 1995年長期照護保險。
* 英國
* 1911年國民保險法。
* 1925年寡母、孤兒及老年補助年金法。
* 1934年失業法。
* 1946年制定國民健康服務法(NHSAct)，並於1948年開辦而成為普及性社會福利的先鋒。
* 美國
* 1935年著名的「社會安全法案」，為美國建立了劃時代的社會安全制度，其主要內容包括三個方案：
* 社會保險方案
* 老人保險制度
* 失業補償制度
* 公共分類救助方案
* 老人
* 貧苦盲人
* 失依兒童
* 衛生及福利服務方案
### 社會福利行政發展趨勢（1940年代中期前）
| 社會福利行政發展趨勢 | 前期 | 中期 | 後期 |
|:---------------------------------- |:------------------ |:------------ |:----------------- |
| 從選擇性福利至普及性福利 | 濟貧法 | | NHS |
| 從以個案為對象至以社區或全國為對象 | 愛爾伯福制 | 睦鄰運動 | 社會安全法制度 |
| 從宗教志願性行為至雇主與政府的責任 | 濟貧法 | 勞工疾病保險 | NHS |
| 從干預與控制至自助與互助 | 濟貧法 | 睦鄰組織運動 | 社會保險 |
| 從個人歸因到社會責任 | 濟貧法、睦鄰組織 | | 社會安全制度 |
| 從非專業的到專業的方法 | 濟貧監察員或賑濟員 | | COS與睦鄰組織運動 |
| 從機構各自為政到組織間的協調聯繫 | 濟貧組織 | | COS |
## 科層/專業主義與社會福利行政
* 1945年二戰後，受社會民主觀點與《貝弗里奇報告書》影響，形成一種以政府為中心（大政府）的福利混合經濟，福利輸送以公共行政為導向的科層/專業主義運作。
### 社會民主觀點
* 主張為導正資本主義帶來不正義和不平等的後果，採取集體行動是必要的，但不主張透過激烈手段，而是以團結的力量發展國家與地方政府的社會民主，即可促成社會主義的理想。
* 主張推動普及性/制度式福利。
### 公共行政與科層/專業主義
* 主張以大有為政府的姿態介入公共服務。
* 公共行政即代表著一群具備專業技術的專職人力，欲透過科層體制的運作，以達成為民服務的目的。
* 行政是一套兼具科層/專業雙重特性的實務工作者所從事的各項活動。
* 活動內容即為POSDCORB模式。
### 科層/專業主義下的社會福利行政
* 社會民主觀點認為，政府須以制度化的方式提供國民必要的服務;一種以政府為核心的「福利混合經濟」已然成形，並發展為一種以科層/專業主義為主的社會福利行政體制，其中，尤以戰後英國的福利國家佈局最為顯著。
## 福利多元主義與社會福利管理
* 1970年石油危機爆發後經濟停滯，引發福利國家危機。
### 新右派觀點
* 新右派（新自由主義）對福利國家存在高度懷疑與不信任，政府的體制應重新設計，控制公共支出的成長，將市場中的各種技術運用到政府部門，讓政府的運作更有效率。
* Hayek、Friedman信奉自由放任，主張社會、經濟與政治問題並非市場失靈所致。
### 新公共管理與福利多元主義
* 1980年後強調新右派所尊崇的市場機制及效率，主張政府機關應刪減公共支出，並透過民營化或準市場的模式，盡量將公共服務交由市場來處理，才能確實達成小而美政府的改造目標。
* 為達成政府再造的目標，政府機關的成員唯有具備以企業精神經營政府機構（企業型政府），始可能滿足人民的需求和期待。
* 企業型政府係指政府在既有的文官體制中培育組織的企業精神，以讓員工們能夠大膽創新、追求變革、前瞻視野及接受挑戰。
* 企業型政府的運作原則
* 導航型政府
* 導航而非划槳
* 社區型政府
* 充權而非服務
* 競爭型政府
* 將競爭注入服務輸送
* 任務導向的政府
* 改變法規導向的組織
* 結果導向的政府
* 以實際成果為施政重點
* 顧客導向的政府
* 符合顧客而非官僚的需求
* 進取心的政府
* 強調開源而非節流
* 前瞻的政府
* 防範而非補救
* 分權的政府
* 以參與和團隊工作取代層級節制
* 市場導向的政府
* 市場機能優於官僚機制
### 福利多元主義下的社會福利管理
* 福利多元主義（welfare pluralism）
* 非營利組織及企業單位開始承擔地方多數福利服務的供給，且地方和民眾亦可經由管道參與或表達意見，以往獨尊政府主導的官僚/科層體系，轉移至鼓勵民間部門、地方、社區共同參與的福利多元主義，福利民營化與福利分散化。
* 契約委外（contracting-out）/強制性競標（compulsory competitive tendering, CCT）
* 契約委外是許多公共服務採用的主要方法，它係指法令所規範的公共服務項目必須依法付諸競標，這使得福利服務的提供隨即進入CCT，在CCT的法令規範下，原本由政府直接提供或支持的服務，改以競標方式向民間部門購買。
* 購買者-供給者分離的準市場
* 科層/專業主義
* 新管理主義
* 顧客選擇與守門人比較

| 顧客選擇 | 守門人 |
|:-------------------------- |:-------------------------------------------------------- |
| 需求取向 | 預算取向 |
| 預算彈性 | 預算無彈性 嚴格控制成本 |
| 量身定做的服務 | 盡可能經濟且有效率地增大服務供給量 |
| 基於個人選擇可自由購買服務 | 限制服務的選擇和購買，以便能夠確保納稅人的錢做最佳的運用 |
| 個人可影響服務的型態和內容 | 標準化服務 |

### 市場失靈、政府失靈與準市場失靈
* 市場失靈
* 係指在自由放認之資本主義市場競爭運作下，勞工被剝奪、貧富 落差、無業遊民...等問題，衍生出貧民若不予以救濟即無法生活，致使貧困化與依賴心理，亦加劇用於濟貧的財政支出。
* 政府/科層失靈
* 係指第二次世界戰後的福利國家體制，因過度統治、過度支出、過度借貸、以及過度操縱，在實務上出現遲緩、無彈性、緩慢、不友善以及昂貴，以致於社會民主觀點所強調的民主和公平的理想無法達成。
* 準市場失靈
* 係指在新公共管理下之CCT，充斥著繁瑣且缺乏彈性的規範、競標者不足、短期的契約等現象，而影響到服務的成本、效率與品質，且過於市場化亦傷害到地方政府廣泛的社區基礎。
## 最佳價值與社會福利治理
### 第三路線(The Third Way)
* 提出平等、保護弱勢群體、自主的自由、責任基礎的權利及民主的權威等核心價值，認為社會福利的供給應為實用取向，且須與經濟政策配合，而非預設大量供給或全部取消。
* 主張福利供給須採取福利混合經濟模式，鼓勵公私部門一起合作，個人必須先盡義務才可享有權利。
* 主張建立社會投資國家，政府的角色應放在人力資源與基礎設施的投資，發展國家與公民社會的夥伴關係，讓社會福利政策變成是積極式福利（positive welfare）。
### 新公共服務與最佳價值
* 新公共服務(new public service)
* 強調服務，而非導航，主張公部門不僅應該提供服務給社會大眾，更要運用公民對話與公民參與的方式，強化公民精神。
* 公共行政著重由上而下;新公共服務講求內外合作以創造共享的利益與價值。
* 新公共管理認為需降低政府的角色，利益的創造需多仰賴私部門與非營利組織的合作;新公共服務認為公部門、私部門及志願部門應相互合作，始能有效解決問題。
* 公共行政與新公共管理忽略人際網絡與社會關係的重要性;新公共服務強調人際之間的信任和關係，透過社會資本的累積以提昇公民參與，並建立以公民為中心的治理。
* 新公共管理視人民為「顧客」;新公共服務則視服務使用者為「公民」。
* 最佳價值
* 第三路線共享利益、公民參與、服務品質、人際信任等價值，促使了最佳價值體制的崛起，且與新公共服務的主張結合，進一步促使最佳價值體制的發展。
* 最佳價值體制被視為是跨足於新公共管理（NPM）與社區和地方 治理（CLG）的產物，亦即，它是介於NPM和CLG兩者之間的折衷模式。
* 最佳價值意指在合理的價格下有更佳的服務品質以及給予地方居民更多的決定權。
* 最佳價值被界定為有符合明確標準（含價格和品質）的義務，期望能以可用之最具經濟、效率和效能的方法提供服務。
* 最佳價值、新公共管理、社區與地方治理
* 取市場和內部供給兩者之間的平衡，但必須能夠展現出競爭的契約文化。
* 以夥伴的關係契約取代CCT之競爭性的對抗契約。
* 視服務使用者和納稅人為公民，使其能以多面貌接觸各層次的公共服務。
* 找尋授予使用者能力和社區共同參與服務產出的途徑。
* 根據中央的規定及地方/社區共同設定的目標，嚴格要求績效改善。
* 以使用者共同參與服務產出及委託的夥伴關係，取代NPM嚴格的個案和簽約者分離的現象。
* 最佳價值做為新公共管理與社區和地方治理的交叉點。

| 新公共管理 | 最佳價值 | 社區和地方治理 |
|:------------------------------ |:-------------------------------------------------------------- |:-------------------------------------------------------- |
| 與可替代的提供者簽約 | 與社區和利害關係人協議後的合作 | 以信任為基礎的社區/地方網絡 |
| 競爭以增加使用者的利益 | 朝向影響利害關係人結果的關係契約 | 合作以增加公民的利益 |
| 國家介入和監管的績效測量 | 地方/社區利害關係人同意且受到國家審核和督察的績效改善 | 對啲方公民透明和責信的績效報告 |
| 由授權的服務管理者進行服務檢視 | 由其他利害關係人所認可之服務管理者領導的團隊，進行最佳價值檢視 | 服務設計和議題檢視是由公民、使用者、專家和經理共同操作的 |

### 最佳價值下的社會福利治理
* 公部門的全面品質管理
* 最佳價值是繼CCT之後的一項公共服務改革，亦即，它是一種從新公共管理走向新公共服務的治理模式，這套體制被英國學者Boyne等人譽為是公部門的全面品質管理。
* 強調關係契約
* 最佳價值強調的是關係契約，其主要特性包括:立約者雙方是建立在長期的社會交換、互信、互賴、特定夥伴的承諾、利他主義和合作解決問題的基礎上。
* 追求充權、績效與責信
* 倡導之標竿計畫、檢視績效、合作、全面性績效評估之授予星級以表彰整體之績效，實為社會服務追求充權、績效與責信之策略的運用。
* 最佳價值的5Cs
* 挑戰績效(challenging performance)
* 挑戰為何某一特定的服務應被供給及何以如此提供，也要能挑戰既有的服務方式，以期藉由檢視而創新服務方式。
* 比較績效(comparing performance)
* 透過各種相關的指標與其他組織進行比較，這將有助於機構彼此之間相互學習，進而促進績效的改善。
* 徵詢(consultation)
* 新績效標的的設定須視議題和服務性質來徵詢利害關係人的意見，這是一種參與與充權的表現。
* 競爭(competition)
* 競爭將持續作為獲得改善之必要的管理工具之一，以便能夠讓提供的服務符合最佳價值之成本和標準的要求。
* 合作(co-operation)
* 合作是最佳價值的核心，亦即要能透過團隊、夥伴及整合的方式提供服務，這將有助於服務績效的提昇。