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# Proposta de Avaliação do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar

_Quarta-Feira, 8 de outubro de 2025 às 11:00_

<!-- Atualize a data abaixo sempre que editar -->

###### Versão de trabalho · Atualizado por @aterezapires — 🕓 8 out 2025, 07h52

:::info

**Links Úteis**:
- [Pasta Compartilhada do Projeto](https://ipeagovbr-my.sharepoint.com/:f:/g/personal/r3420247_ipea_gov_br/EvzdASFdaF1Kp7UI5m_iPv0B0SWMhlIyeq7s47bF6y4kdg?e=LBfX24)

**Participantes:**
- Ana Tereza Pires
- Manoela Ferronato
- Rafael Pereira
- Rodrigo Toneto
:::

**Roteiro**

[TOC]

## 1. Abertura e Contextualização
- Apresentação dos participantes
- Origem da proposta
- Ideia surgiu a partir das aplicações da Metodologia de Avaliação Padronizada de Políticas Públicas (MAPP).
- Esforço de autoavaliação do PNATE mostrou ser este um programa sólido e bem estruturado, porém carente de estudos aprofundados sobre efetividade e equidade territorial.
- Motivação
- Principal
- Investigar como o PNATE afeta o acesso e a permanência na escola e transição pro trabalho, especialmente em áreas rurais e ribeirinhas.
- Secundária
- Desejo de consolidar um portfólio de avaliações do NAPP/Ipea.
- Oportunidade de trabalhar com uma equipe interdisciplinar com competências complementares (educação, território, avaliação, dados geoespaciais), o que fortalece o projeto.

## 2. O que se sabe sobre o PNATE

O Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) garante o acesso à educação de estudantes residentes em áreas rurais e ribeirinhas, por meio do financiamento de transporte escolar gratuito — incluindo ônibus, lanchas e bicicletas. Com recursos do FNDE, o programa busca reduzir barreiras de deslocamento (financeiras e de tempo) que comprometem a frequência e a permanência dos alunos na escola. Além disso, amplia as oportunidades educacionais ao permitir que estudantes acessem escolas com melhor infraestrutura e qualidade pedagógica, mesmo quando distantes de suas residências.

>[!Note]Nota:
O PNATE se consolidou como uma das principais políticas de equidade territorial no acesso à educação básica, embora ainda careça de avaliações sistemáticas de efetividade e impacto distributivo.

### 2.1. Marco Legal e Institucional

#### Fundamentos Constitucionais
- A Constituição Federal de 1988 (artigo 205) define que a educação é dever do Estado e da família, com o objetivo de promover o desenvolvimento pleno do indivíduo, preparando-o para o exercício da cidadania e para a qualificação profissional.
- A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) reafirma esse direito, determinando que o Estado deve garantir ensino obrigatório e gratuito.
- A LDB também estabelece que o Estado deve prover assistência social, alimentação, **transporte** e material didático, **assegurando condições adequadas para o acesso e permanência na escola.**

#### Legislação específica do PNATE

>[!Note]Criação do PNATE
[Lei nº 10.880 de 09 de junho de 2004](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.880.htm)
> - Art. 2º: Fica instituído o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE, no âmbito do Ministério da Educação, a ser executado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, com o objetivo de **oferecer transporte escolar aos alunos do ensino fundamental público, residentes em área rural**, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, observadas as disposições desta Lei.

>[!Note] Expansão do PNATE
> [Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm)
> - Art. 30. Os arts. 2o e 5o da Lei no 10.880, de 9 de junho de 2004, passam a vigorar com a seguinte redação:
- “Art. 2o Fica instituído o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE, no âmbito do Ministério da Educação, a ser executado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, com o objetivo de **oferecer transporte escolar aos alunos da educação básica pública, residentes em área rural**, por meio de assistência financeira, em caráter suplementar, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, observadas as disposições desta Lei.

>[!Caution]Fatores Confundidores:
- A [Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009](https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm) também faz outras alterações em programas de alimentação escolar e no PDDE.
- Em tempo, **há outros programas correlatos ao PNATE, como o Caminho da Escola** (FNDE, 2007–) que fornece veículos padronizados (ônibus, lanchas, bicicletas) para o transporte de estudantes da educação básica pública.
>- Estratégia para lidar com isto:
- Incluir variáveis do Caminho na Escola (i.e. frota recebida no ano (dados FNDE).) como controle. Possibilidade de pensar em interações.

#### Resoluções e Portarias recentes

- [Resolução nº 18 de 22 de outubro de 2021:](https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pnate/legislacao/RESOLUOCDFNDEN18DE22DEOUTUBRODE2021.pdf) Estabelece diretrizes e orientações para o apoio técnico e financeiro na execução, no monitoramento e na fiscalização da gestão de veículos de transporte escolar, no âmbito do PNATE.
>[!Tip] Ideia
Res. 18/2021 estrutura monitoramento/fiscalização; intermitências de repasse por não conformidade podem criar shocks quase exógenos.
> - Estratégia: usar dados de SIGPC/Sistemas FNDE para identificar suspensões e testar efeitos sobre frequência/abandono.

- [Resolução nº 5, de 09/04/2024](https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/resolucoes/2024/resolucao-no-5-de-9-de-abril-de-2024-resolucao-no-5-de-9-de-abril-de-2024-dou-imprensa-nacional.pdf/view) (altera a Res. 18/2021): atualiza diretrizes operacionais e reformula a lógica de repasse
- O que muda: a Res. nº 5/2024 altera a operacionalização definida pela Res. 18/2021; operacionalmente, o FNDE passou a prever duas parcelas anuais, com novas rotinas financeiras.

- [Portaria FNDE nº 927, de 24/10/2024](https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pnate/legislacao/PORTARIAN927DE24DEOUTUBRODE2024PORTARIAN927DE24DEOUTUBRODE2024DOUImprensaNacional.PDF): categoriza as despesas do PNATE (na solução BB Gestão Ágil),
- Transporte Rodoviário e Aquaviário, com subcategorias detalhadas (manutenção preventiva/corretiva, inspeções, pneus/rodas, segurança, limpeza, combustíveis/lubrificantes, equipamentos/acessórios, documentação, terceirização de serviços, aquisição de passe estudantil, e Impostos vinculados às despesas do ano).

### 2.2 Operação do PNATE
- Recursos do PNATE cobrem manutenção de veículos/embarcações escolares do ente federado devidamente regularizados — reforma, seguros, licenciamento/impostos/taxas do ano, pneus e câmaras, serviços de mecânica (freio, suspensão, câmbio, motor, elétrica, funilaria), recuperação de assentos, combustível, lubrificantes e demais serviços necessários — e também despesas com terceirização de transporte escolar (ônibus/embarcações em conformidade com o CTB) e com passe estudantil quando houver serviço regular de transporte coletivo (FNDE, 2020).
>[!Tip] Intuição
>O Caminho da Escola coloca os veículos na rua, mas o PNATE faz esses veículos rodarem:
>O primeiro é um programa de investimento em capital fixo e o segundo é um programa de custeio e operação: garante que esses veículos — ou embarcações — possam circular diariamente.

#### Mecanismos de Repasse
- Até 2024, o montante de recursos financeiros era transferido anualmente em 10 parcelas, de fevereiro a novembro. A partir de 2024, os recursos passaram a ser transferidos em 2 parcelas, preferencialmente em março e agosto.
- A metodologia para a distribuição dos recursos do PNATE é composta pelas seguintes variáveis: área total do município, número de alunos transportados no modo rodoviário, o número de alunos transportados no modo aquaviário, a taxa de abandono e a taxa de distorção idade-série.
- O cálculo do **valor per capita** da distribuição a partir do montante de recursos disponibilizados no ano apresenta a seguinte fórmula:

$\mathrm{PercapitaD}_{(i)}=\left(
\frac{\mathrm{RecursoDist}}
{\displaystyle \sum_{i=1}^{n}
\left(\frac{NP(i)}{\mathrm{Max}_{NP}}\right)\cdot TA_{l}(i)}
\right)
\cdot
\frac{NP(i)}{\mathrm{Max}_{NP}}$

- Em que:
- $𝑃𝑒𝑟𝑐𝑎pi𝑡𝑎𝐷_\left(𝑖\right)$ = valor per capita da distribuição a partir de um montante de recursos prédefinido
- $𝑁𝑃(i)$ = novo valor per capita
- $𝑇𝐴_{𝑙}(𝑖)$ = total de alunos transportados
- $𝑀𝑎𝑥_{𝑁𝑃}$ = maior valor per capta que um município recebe
- $𝑅𝑒𝑐𝑢𝑟𝑠𝑜𝐷𝑖𝑠𝑡$ = total de recursos disponível para a distribuição
- $i$ = município de análise
- $n$ = número de municípios da análise

- O montante dos recursos financeiros a serem destinados anualmente é o resultado da multiplicação do valor per capita definido para cada município pelo número de alunos matriculados na rede pública da educação básica, residentes em área rural e que precisam de transporte escolar para acessar as unidades de ensino, registrados no Censo Escolar do ano anterior ao do repasse, conforme a seguinte fórmula:

$\mathrm{TotalM}_{(i)}=\mathrm{PercapitaD}_{(i)}
\cdot
𝑇𝐴_{𝑙}(𝑖)$$

- Em que:
- $TotalM_{(i)}$ = total de recursos a ser aportado no município a partir de um montante préde-finido
- $𝑃𝑒𝑟𝑐𝑎pi𝑡𝑎𝐷_\left(𝑖\right)$ = valor per capita da distribuição a partir de um montante de recursos prédefinido
- $𝑇𝐴_{𝑙}(𝑖)$ = total de alunos transportados

- Os recursos são transferidos de forma automática diretamente às contas-correntes específicas das Entidades Executoras (EExs).
- Os estados podem autorizar a transferência dos recursos financeiros correspondentes aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino diretamente aos seus respectivos municípios (isso não afasta a responsabilidade de os estados assumirem a oferta do transporte escolar da rede estadual de ensino).

## 3. Avaliando o PNATE

### 3.1. Achados da literatura

#### Dados educacionais por localização rural/urbana

- ==10%== dos alunos da rede pública de ensino são residentes de áreas rurais.
> - O Brasil possuía, em 2019, mais de 51 milhões de alunos matriculados na rede pública de educação, sendo que desse total, 5,2 milhões correspondem a alunos que residem em área rural (INEP, 2019).
- ==23,3%== dos alunos da rede pública dependiam do transporte escolar para os deslocamentos casa-escola (INEP, 2019).

#### Estudos sobre o PNATE

- Evidência acumulada de efeito positivo do PNATE — estudos apontam redução de evasão e melhora de indicadores educacionais, em diferentes recortes e métodos (Campos, 2016; Carvalho et al., 2020; Silva et al., 2021).
- Escala e cobertura pós-2009 — após a ampliação do escopo, o programa atingiu forte expansão: em 2012, foram R$ 591,2 milhões distribuídos a 5.122 municípios, atendendo 279.146 alunos da educação infantil, 3.336.622 do ensino fundamental e 891.473 do ensino médio, com 92,5% da meta alcançada (Ribeiro & De Jesus, 2015).
- Efeito sobre infraestrutura de EI (Sampaio et al., 2024) — explora a inclusão da Educação Infantil em 2009 como choque de elegibilidade e estima impactos no número de estabelecimentos:
- Dados/escopo: Censo Escolar/INEP (estoque total/urbano/rural de escolas), bases MEC (alunos EI atendidos; repasses PNATE) e covariáveis do IBGE (PIB per capita, crescimento populacional, tipologia municipal); amostra 2009–2014 (exclui 2015 por choque de recursos).
- Método: Diferenças-em-Diferenças com adoção escalonada (Callaway & Sant’Anna, 2021), controle por “ainda-não-tratados”, estimador duplamente robusto e testes de tendências paralelas aprovados nos desfechos principais.
- Resultado (Brasil): redução do número de escolas de EI — efeito agregado ≈ −2,14 (total) e −0,99 (rural), ambos significativos; efeito urbano não significativo; estudo de evento indica queda já no ano 0 e persistência subsequente.
- Heterogeneidade (Nordeste): impactos mais intensos: ≈ −4,70 (total) e −2,91 (rural), com dinâmica negativa a partir do 2º ano pós-tratamento.

### 3.2. Nossa proposta

#### Objetivo
- Estimar os efeitos do PNATE sobre resultados educacionais e de inserção laboral
- Avaliar o impacto do PNATE em acesso, permanência e transição escola-trabalho
- Medir a dose-resposta do PNATE em educação e mercado de trabalho

#### Métodos e Identificação
- Explorar a expansão de 2009 para o Ensino Médio como choque de elegibilidade (diferenças-em-diferenças).
- Diferenças em Diferenças com adoção escolonada e tratamento contínuo:
- Staggered adoption: municípios aderem ao programa em anos diferentes (verificar para 2009, pode ser que a maioria já havia aderido).
- Tratamento contínuo: a intensidade do programa varia ao longo do tempo (ex: valor per capita recebido pelo município em cada ano).
- Referências:
[Callaway & Sant'Anna (2021)](https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0304407620303948)
[Callaway, Goodman-Bacon & Sant’Anna (2024)](https://www.nber.org/papers/w32117)
>[!Warning]Problema potencial
O que fazer se o tratamento é reversível, ou seja, se há municípios que deixam de receber recursos em algum ano (após iniciarem tratamento)?
Obs: Não tenho certeza mas acho que o tratamento contínuo resolve esse problema.

###### Abertura a outras ideias de identificação e exploração dos dados

>[!Tip] Possibilidade de incorporar aspectos espaciais:
>- A ideia de “dose-resposta” pode ser enriquecida com heterogeneidade espacial (usando, por exemplo, GWR)
>- Poderíamos explorar descontinuidades geográficas — por exemplo, alunos em áreas limítrofes de municípios com diferentes níveis de repasse.
>- Outra possibilidade é trabalhar nas malhas rodoviárias e hidroviárias para entender o mecanismo.
>- ==O sonho é mapear o papel do PNATE na redução do tempo/custo de deslocamento==

- Ademais, as próprias bases internas ao programa podem revelar descontinuidades e choques.

#### Dados
- Base principal: Censo Escolar (2007-2024)
- Usar **dados restritos** do Censo Escolar que permitem identificar o efeito sobre os potenciais beneficiários e linkar dados a outras bases sigilosas (e.g. RAIS identificada, CadÚnico)
>[!Warning]Ressalva:
>Não é posssível identificar os beneficiários da política diretamente, uma vez que o repasse é feito no nível do ente federativo responsável pelas escolas (estados, municipios, DF)
>- Possibilidade de inferir os beneficiários potenciais a partir das variáveis de uso de transporte público, meio utilizado, localização da residência

>[!Important]Nota
É preciso submeter uma proposta para acessar a **sala de sigilo do INEP**
→ Possibilidade de requisitar dados ao Ipea?

#### Outcomes
- Educacionais:
- Taxa de matrícula, nível de frequência/absenteísmo, abandono, distorção idade-série, conclusão do EM, desempenho no SAEB/ENEM, acesso ao Ensino Superior.

- Transição Escola Trabalho:
- % com vínculo formal após X anos da conclusão do EM
- Tempo até o primeiro emprego, duração do vínculo
- Tipo de emprego
> - Será que alunos que se beneficiam do PNATE no EM tem menor chance de trabalhar em ocupações manuais/rotineiras ou ligadas ao campo?
- Em última instância, isso é necessariamente bom? Ou é uma desvinculação do território e ampliação do êxodo rural?
- Possibilidade de ingresso em programas de aprendizagem profissional (Jovem Aprendiz)
- Geografia do trabalho: emprego no próprio município vs. migração pendular/intermunicipal.

#### Checagens Iniciais

###### Base do FNDE

###### Censo Escolar: Qualidade das variáveis ligadas ao transporte


## 4. Encaminhamentos