# （中办发）中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《新疆生产建设兵团向南发展规划纲要》的通知

## 中共中央办公厅国务院办公厅关于印发《新疆生产建设兵团向南发展规划纲要》的通知

中办发〔2017〕74号

各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位、中央军委机关各部门，各人民团体：

《新疆生产建设兵团向南发展规划纲要》已经中央领导同志同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

中共中央办公厅
国务院办公厅
2017年12月18日（此件发至市地师级，新疆维吾尔自治区发至县团级）

## 新疆生产建设兵团向南发展规划纲要

新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。以习近平同志为核心的党中央明确了新时代治疆方略和对新疆生产建设兵团(以下简称兵团)的定位要求，把维护新疆社会稳定和实现长治久安确定为新疆工作总目标，强调兵团是实现党中央关于新疆工作总目标的重要战略力量、是新疆经济社会发展的重要力量、是促进各民族交往交流交融的重要力量，要求兵团履行好安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区“三大功能”，发挥好调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源“四大作用”。新疆一盘棋，南疆是“棋眼”，兵团向南发展是关键一招，既是当务之急，更是战略之举。兵团向南发展就是逐步改变兵团布局北强南弱的状况，在南疆壮大兵团力量，优化战略布局，更好地发挥兵团战略功能和战略作用。为全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和以习近平同志为核心的党中央关于兵团向南发展的战略部署，根据《中共中央关于进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的意见》（中发〔2014〕5号）、《中共中央、国务院关于新疆生产建设兵团深化改革的若干意见》（中发〔2017〕3号）等精神，结合新疆和兵团实际，制定本规划纲要。

本规划纲要规划范围重点为南疆兵团师市。现有第一师阿拉尔市、第二师铁门关市、第三师图木舒克市和第十四师昆玉市，统筹考虑喀什地区、和田地区、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、巴音郭楞蒙古自治州南疆5地州。本规划范围不作为中央第二次新疆工作座谈会确定的对南疆地区特殊支持政策的实施范围，也不作为中央对南疆地区后续支持政策的实施范围。规划期为2017—2022年，远景展望至2030年。

### 一、发展基础和重大意义

**(一)发展基础。** 南疆兵团呈块状或点状嵌入式布局在南疆5地州。截至2015年年底，设有4个师市，辖57个团场、646个连队。面积2.27万平方公里，占南疆5地州总面积的2%。人口78.4万人，占兵团总人口的28.3%，占南疆总人口的6.9%。其中汉族人口58.1万人，占南疆师市总人口的74.1%，占南疆汉族人口的34.2%，占南疆总人口的5%。地区生产总值477.3亿元，占兵团地区生产总值的24.7%，占南疆地区生产总值的16.1%。城镇和连队常住居民人均可支配收入分别为31331元、15046元。有17个重点民兵应急营，基干民兵1.5万人，民兵应急力量7510人。兵团教育水平在南疆居于领先地位，塔里木大学是南疆重要的综合性大学。同时，南疆兵团战略布局亟待完善。南疆42个县市中15个县没有兵团城镇或团场，特别是库车、拜城、新和、沙雅、洛浦、于田、民丰、阿克陶等维稳重点县域内没有兵团城镇或团场，喀什—和田沿线维稳重点区域仅有5个规模较小的团场，维稳处突的网络化战略布局尚未形成，嵌入式战略支撑作用发挥不充分。优化人口资源作用亟待增强，近年来兵团人口增长趋缓，人口民族结构比例出现一些需要引起高度重视的趋势，南疆师市人口占南疆人口比重较兵团占全疆人口比重低4.8个百分点，第一师阿拉尔市人口占阿克苏地区人口比重为12.6%，第二师铁门关市人口占巴音郭楞蒙古自治州人口比重为13.8%，尤其是第三师图木舒克市人口仅占喀什地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州人口的4.4%，第十四师昆玉市人口仅占和田地区人口的2.1%，严重影响兵团履行职责使命。经济实力亟待提升，南疆师市底子薄、规模小，第一师、第二师、第三师、第十四师地区生产总值分别仅占所在地州地区生产总值的30.9%、10.8%、11.1%、7.4%；二、三产业比重比兵团平均水平低15.6个百分点，经济结构不优、吸纳就业能力不强，与维稳戍边需要集聚人口的能力不相适应。基础保障水平亟待提高，南疆兵团自然环境恶劣，生态环境脆弱，矿产资源匮乏，控制性骨干水利工程缺乏，水土资源承载能力有限，基础设施建设滞后。维稳处突能力亟待加强，团场一线职工减少、老龄化趋势明显，维稳戍边动员能力不够强，在社区特别是多种所有制工商企业中编组民兵的有效机制尚未建立。

**(二)机遇与挑战。** 兵团向南发展面临前所未有的历史机遇。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业全局高度，作出兵团向南发展的战略部署，制定出台了一系列特殊支持政策，为兵团向南发展指明了前进方向、提供了根本遵循和强有力支持。党的十九大强调，加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。国家实施“一带一路”战略，加快推进中巴经济走廊建设，新疆丝绸之路经济带核心区地位凸显，为兵团向南发展提供了重要契机。党中央、国务院对兵团深化改革作出部署，为兵团向南发展增添了新的动力。对口援疆工作不断深入，为兵团向南发展注入了强大活力。经过60多年的开发建设，新疆和兵团经济社会发展取得显著成效，兵地融合发展体制机制逐步完善，兵团维稳戍边能力明显提升，民生不断改善，有条件举全力加快推进兵团向南发展。

同时，推进兵团向南发展也面临一些难题。南疆师市反恐维稳压力日益加大，对招商引资、集聚人口、社会治理带来新的挑战。南疆师市地理位置偏僻，自我积累不足，自我发展能力弱，远离国际国内中心市场，推进工业化、城镇化难度大。兵地融合发展有待深化。体制机制不适应问题制约了南疆师市发展壮大和履职尽责。

**(三)重大意义。** 加强南疆兵团建设，推进兵团向南发展，是党中央作出的重大决策部署，对实现新疆工作总目标，建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的中国特色社会主义新疆具有重大意义。

──兵团向南发展是落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略的重大举措。兵团向南发展是习近平总书记从党和国家战略全局考虑、慎重作出的战略部署，是党中央治疆方略的重要内容，是事关新疆工作根本、基础、长远的战略安排，有利于新疆社会稳定和长治久安总目标的实现。必须强化“四个意识”，在集中力量解决当前面临突出问题的同时，抓住有利时机把兵团向南发展这一治本之策实施好。

──兵团向南发展是调节南疆社会结构、促进各民族交往交流交融的有效途径。人口比例和人口安全是长治久安的重要基础，南疆地区人口结构极为单一，人口民族结构严重失衡。兵团向南发展，有利于集聚更多人口，有效调节南疆社会结构、促进各民族经济社会文化交流，发挥“压舱石”的战略稳定作用，推动南疆出现更有利于长治久安的结构性变化。

──兵团向南发展是维护社会稳定和祖国统一的战略之举。南疆是新疆工作的重点难点，是反恐维稳的主战场，做活这个“棋眼”，才能全盘取胜。兵团具有较强的组织优势—6—

和动员能力，在应急处突维稳戍边中有着独特优势。兵团向南发展，完善南疆兵团战略布局，有利于增强威慑、制衡力量，发挥嵌入式的战略支撑作用和非常时期“安全岛”的战略储备作用，应对严峻斗争局面。

──兵团向南发展是促进南疆经济发展和社会进步的重要力量。南疆问题集中、困难突出，是脱贫攻坚的主战场。推进兵团向南发展，有利于发挥兵团现代化生产要素集聚、集约化管理能力强的优势，利用兵团城镇化建设、新型工业化发展和现代农业生产条件，发挥兵团辐射周边的战略影响作用，加快提升南疆地区工业化城镇化水平，推进南疆经济文化交流，带动南疆经济发展和农牧民增收。

### 二、总体要求

**(一)指导思想。** 全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略和对兵团的定位要求，紧紧围绕维护新疆社会稳定和实现长治久安总目标，坚持依法治疆、团结稳疆、长期建疆，坚持党中央对兵团的性质定位和大政方针不动摇，坚持新发展理念，大力推进兵团改革，以产业发展带动人口集聚为主线，以工业化、城镇化为主攻方向，以新建扩建团场为补充，在事关根本、基础、长远的问题上聚焦发力，更好地履行维稳戍边职责使命，更好地履行

“三大功能”和发挥“四大作用”，加快推动南疆出现更加有利于社会稳定和长治久安的结构性变化。

**(二)基本原则**

──坚持把集聚人口作为核心。人口比例和人口安全是长治久安的重要基础。围绕壮大人口规模想问题、谋发展、出实招，把壮大人口规模作为考核标准，引导各方面把工作重心放到通过发展集聚人口上来，重点留住当地人口、吸引内地人口，发挥优化人口资源作用。

──坚持把深化改革作为动力。落实党中央、国务院关于兵团深化改革部署，丰富和完善党政军企合一特殊体制内涵及实现形式，积极构建兵团向南发展的体制机制，创新思路举措，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。

──坚持把发展产业作为突破口。以新型工业化为先导，以推进供给侧结构性改革为主线，以新型城镇化为载体，推动一产上水平、二产抓重点、三产大发展，促进资金、产业、人口快速集聚，加快南疆兵团经济发展和人口集聚双轮驱动步伐。

──坚持把保护生态作为底线。克服单纯依靠水土资源开发的路子，把生态文明理念、生态卫士职责贯穿始终。严格落实水资源红线、耕地红线、生态红线，推动南疆兵团形成绿色生产方式，维护和改善南疆生态环境，建设美丽南疆。

──坚持把兵地融合作为关键。按照兵地一盘棋谋划推进各方面工作，深入推进兵地经济、文化、社会、干部人才、维稳等各方面融合，形成经济融合发展、文化交融共建、维稳责任共担、民族团结共创的局面。

──坚持把统筹协调作为方法。强化顶层设计，统筹谋划南疆兵团布局、向南发展路径和政策保障措施，调动各方面力量共同参与和推进兵团向南发展。着眼于打基础、利长远，先易后难、分步实施，长期建设、久久为功。

**(三)主要目标。** 到2022年，兵团向南发展取得重大突破。经济社会快速发展，工业化水平显著提升，二产占比超过50%，生态环境大为改善。少数民族聚居团场发展加快，中心城市和城镇群建设加快推进，城镇在维稳戍边、集聚人口、传播文明方面的独特作用充分发挥。综合实力明显提升，经济发展质量和效益显著提高，南疆师市经济总量占南疆5地州经济总量比重由2015年的16.1%增加到20%以上。力争人口增加30万人、总人口达到110万人，南疆兵团师市汉族人口占南疆总人口比重由2015年的5%提高到7%以上。兵团在南疆的布局趋于完善，战略空白点和薄弱点团场建设取得积极进展，基础设施大幅改善，教育水平明显提高，承载力辐射力带动力影响力显著增强，统筹推进兵团向南发展的体制机制和整体态势基本形成。兵地融合发展实现新突破，嵌入式社会结构和社区环境初步建立，“五共同一促进”活动实现常态化长效化，兵地基础设施和公共服务实现共建共享，干部人才交流制度进一步完善，形成经济融合发展、文化交融共建、维稳责任共担、民族团结共创的局面。兵团先进文化和中华文化传播能力明显增强，在双语教育、文化引领、宗教和谐、民族团结等方面试点示范作用充分发挥。南疆兵团“压舱石”的战略稳定作用、嵌入式的战略支撑作用、非常时期“安全岛”的战略储备作用、辐射周边的战略影响作用进一步彰显。

到2030年，兵团在南疆的整体实力显著增强，优化人口结构的作用突出体现，嵌入式战略支撑能力明显提升。区域发展更加协调，民族团结更加紧密，兵地融合更加深入，兵团“三大功能”、“四大作用”得到全面发挥。

### 三、战略布局

根据水土资源承载能力、产业发展和维稳戍边需要，以重要交通干线为发展轴，以兵团城市、市辖建制镇、维稳重点团镇为节点，以在战略地位重要、水土资源平衡、兵地双方协商一致的区域新建扩建团场为补充，深化与地方经济社会融合，促进人口集聚，围绕314、315国道“两线”，构建“一中心、三依托、八支点”，就近就便嵌入式发展、应急处突的战略布局。

围绕“两线”。以314、315国道为主线，连接218国道，加强沿线团场城镇建设，密实兵团力量分布，拓展战略纵深。构建“一中心、三依托、八支点”。打造阿拉尔市南疆兵团中心城市，把铁门关市、图木舒克市、昆玉市作为依托，把战略地位重要、资源禀赋较优、发展基础较好的金银川镇（1团）、沙河镇（5团）、草湖镇（41团）、前海镇（45团）、54团（莎车农场）、225团（拉伊苏农场）、南屯镇（38团）、米兰镇（36团）等8个团场城镇作为支点，强化协同配套，推动形成兵地交融、既利当前、更惠长远的关系国家安全的战略布局，确保融得进、稳得住、起作用。

兵团要根据党中央要求和形势发展需要，加强顶层设计，注重系统谋划，主动担当作为，有力有序推进兵团布局调整。

### 四、重点任务

兵团向南发展，基本要求是建设战略支点、形成“安全岛”，核心是集聚更多人口、优化人口资源，目的是更好履行“三大功能”和发挥“四大作用”，着力完成8项重点任务。

**(一)着力提升维稳戍边实力。** 加强维稳戍边专门力量建设，务实维稳基础，为经济发展、社会稳定、边防稳固、民生改善保驾护航。

队伍建设方面。以应急队伍为重点、专业队伍为支撑、特种队伍为补充，加强现役生产营建设，加快屯垦部队建设步伐，加大配套设施建设力度。组建团场民兵应急值班分队，建强师属轮训备勤民兵应急连，加强南疆师市公安特警支队建设，力强维稳重点连队基层基础建设。统筹建好用好各支政法维稳力量，加快社会治安防控体系建设。调整优化兵团公安机关、武警部队等力量结构，充实加强重点部位、薄弱环节和应急机动力量，加强和完善第一师、第三师和第十四师武警机动大队装备器材及保障条件建设。密实和完善公安派出所、边防派出所、公安检查站、边境检查站、便民警务站、监狱布局，新建4个看守所、6个拘留所、3所监狱、3所高度戒备监狱，改扩建7所监狱。加快10个屯兵基地、1个训练场、生产营营区建设步伐。加快南疆师市维稳一体化联合作战信息平台建设。加强普通民兵队伍建设，建立所有适龄从业人员民兵普查登记制度，推进辖区内适龄人员参加民兵组织全覆盖。创新编兵模式，形成以团场、国有大中型企业、街道社区为主，其他各类企业为补充的多元化编组格局。编实建强重点民兵应急营、轮训备勤连，形成师建连、团建排、连建班的应急力量体系。

基础保障方面。提高现代化灌区和田间高效节水建设水平，加快新建扩建团场水利工程、中小型水源工程、中小河流治理工程建设。强化兵地双方沟通协调，在协商一致的基础上，按照“三同步”原则，参与建设玉龙喀什、大石峡和奥依昂额孜水利枢纽工程等重点控制性水库及配套工程，提高防洪、供水保障能力，缓解南疆水资源供需矛盾。积极参与中巴经济走廊工程建设，推进南疆互联互通和中巴公路升级改造、中巴铁路、中吉乌铁路等西出通道建设，打通丝绸之路西南通道。加快推进和田—若羌铁路建设及库尔勒—喀什铁路扩能改造，喀什机场改扩建和莎车机场、塔什库尔干机场、于田机场等支线机场建设，同步贯彻国防要求；加快启动建设阿拉尔、图木舒克民用机场及重点团场通用机场，科学制定机场运营方案，确保项目可持续、有效运营；研究推进阿克苏—阿拉尔支线铁路和图木舒克铁路、昆玉市公铁联运枢纽工程建设；以《国家公路网规划（2013年—2030年）》为依托，坚持兵地交通基础设施建设“一张网、一张图”，加快推进南疆师团场干线公路建设，把南疆由封闭的“口袋底”变为全方位开放的枢纽中心。支持兵团参与南疆重点矿产资源开发。支持兵团参与电气化新疆建设及南疆重点能源项目建设，推进以园区为重点的局域网建设，加强农网、城网、微电网建设改造，在解决电力送出和消纳问题的前提下，支持南疆师市规划建设160万千瓦大型太阳能光伏电站，在第二师罗布泊风区规划建设40万千瓦风电站。加快通信管网、铁塔基站等通信基础设施建设，实现南疆师市中心城区、产业园区、团场城镇、连队作业点全覆盖。

**(二)着力壮大产业集聚人口。** 兵团向南发展，主要途径是发展产业、带动就业。坚持把新型工业化作为兵团向南发展的主战略，大力推进产业援疆和招商引资，以纺织服装、农副产品深加工等劳动密集型产业为突破口，突出发展壮大工业，大力发展服务业和外向型产业，推动农业提质增效，实现一产上水平、二产抓重点、三产大发展，为新增集聚30万人口提供坚实保障。

工业方面。改造提升纺织服装、农副产品加工、农业生产资料和农用化工产品制造、矿产资源开发利用、装备制造等传统产业，引进培育军民融合和战略性新兴产业。一是依托新疆棉花资源优势，适度有序发展棉纺业，审慎发展印染业，支持发展设计研发和服装服饰、家纺、针织等终端产业，延伸产业链、提高附加值。二是依托特色农副产品资源优势，大力发展果蔬、畜禽产品等农副产品深加工业。三是发展节水器材、地膜、种子加工、农药、肥料、饲料等农业生产资料和农用化工产品制造业。四是立足新疆本地市场和中亚需求，引进发展家电装配制造业。五是依托中亚天然气管道和西气东输、塔里木油田、顺北油田等工程，积极参与煤、油、气等矿产资源开发利用，支持煤油共炼，在落实资源市场的前提下发展下游产品加工。六是发展汽车、纺织机械、矿山机械、发电装备制造及零配件等。七是承接军转民或军工单位与地方联合共建企业项目，加快军民融合特需产品开发，打造阿拉尔军民融合示范基地。八是培育发展生物产业、新能源、新材料、电子信息、节能环保等战略性新兴产业。规划期间南疆师市工业增加值年均增长20%、达到500亿元以上，力争就业人员不低于25万人，其中新增就业16万人以上。

服务业方面。打造现代商贸物流、金融保险、文化旅游、医疗教育及养老健康等四大产业。一是依托产业基础和交通区位优势，加快标准化冷链仓储、特色农产品集散、现代商贸及物流体系建设，搭建多层次交流合作平台，培育内外贸竞争新优势，形成新的增长点。二是建立健全多元化、满足各类企业创新主体需求的金融服务体系，提升阿拉尔等城市的金融服务质效。三是挖掘多宗教历史文化、军垦文化和自然文化遗产内涵，完善南疆师市公共文化服务体系，培育具有兵团特色的文化产业及园区，建成一批文化旅游精品景区(点)。四是大力发展就业服务、职业教育(含技工教育)、医疗卫生、养老健康等面向南疆的公共服务，发展各类市场中介服务，使传统与现代服务业、生产与生活服务业成为城镇的支撑。规划期间南疆师市服务业增加值年均增长16%、达到400亿元以上，就业人员20万人以上，其中新增就业4万人左右。

农业方面。深入推进团场综合配套改革，完善农业经营管理体制。加快推进农业供给侧结构性改革，大力发展设施农业、林果业、现代畜牧业，打好绿色、生态、有机牌，全面提升发展质量和效益，发挥好示范带动作用。一是提升高效节水灌溉、机械化推广、现代农业示范三大基地建设水平，打造阿拉尔、小海子、皮墨、且末、草湖等现代农业示范区。二是适应现代化大农业发展要求，加快培育壮大新型农业经营主体，鼓励发展农工专业合作社，推进产加销一体化和一二三产业融合发展。积极探索农业产业化经营利益联结机制，形成“龙头企业十合作社十职工”经营模式。三是加强农业基础设施建设，实施高标准农田建设，治理盐碱地100万亩以上，提高土地综合产出能力。四是健全科研及农技推广、疫病防控、信息服务、防灾减灾等服务体系。五是建设面向南疆及中亚、西亚、南亚市场的出口生产基地和农业对外开放合作试验区，带动和辐射周边地区提升农副产品精深加工水平，推动兵团农业走出去。六是全面开展团场耕地精准核查工作，通过相关程序收回团场经营地，重点用于安置新增劳动力。七是以市场需求为导向，推进农业结构调整和转型升级，提高农业质量和效益。力争规划期间南疆师市农业增加值年均增长7%以上，农产品加工业总产值与农业总产值之比达到2:1，就业人员稳步增加到16万人左右，其中新增就业6万人。

依据建筑业市场化程度高、流动性强、季节用工显著的特点，把建筑业作为南疆兵团转移富余劳动力、带动地方少数民族人口就业的有效途径，为安置就业、吸纳人口提供强有力补充。

**(三)着力完善城镇布局。** 在新疆城镇体系规划框架下，加快在南疆师市建镇步伐，以阿拉尔市为中心规划建设与地方城镇功能互补的环塔里木盆地南疆城镇群。

城市方面。将阿拉尔市建成辐射带动能力较强的区域中心城市，成为南疆新型城镇化、新型工业化的主力军和国防战略物资储备保障基地。将铁门关市建成生态宜居的军垦文化城市和塔里木盆地的重要生态屏障。将图木舒克市建成维稳戍边的战略支点和民族团结示范区。将昆玉市建成维稳戍边的战略支点和兵地融合发展示范区。

城镇方面。积极稳妥推进师市合一、团镇合一，实现管辖范围与职能相统一，形成以城市为依托，城镇为支点，与周边城镇优势互补、适应维稳戍边战略需要的城镇发展格局。2019年年底前完成36团、38团、50团、54团（莎车农场）、47团、225团（拉伊苏农场）、伽师总场、皮山农场、一牧场等9个团场的设镇工作，规划期间完成20个团场设镇工作。按照兵地协商一致、资源环境许可、维稳戍边任务需要的原则，适时在交通要道和战略支点、兵团力量空白点和薄弱点，建设一批以产业为基础的城镇。加强城镇公共基础设施建设，提升自我保障及辐射带动周边发展的能力和水平。支持兵团特色团镇保护与发展。

园区方面。依托对口援疆省市和央企的力量，推进园区管理体制改革，促进产城融合，着力提升聚集产业和人口的能力，实现各类园区相互依托、协同发展。做大做强喀什经济开发区兵团分区和阿拉尔经济技术开发区2个国家级开发区。坚持共建共享，做好园区建设和升级工作。推动援疆省市与兵团南疆师市建设飞地园区和组团式合作共建园区。依托团镇建设一批中小微企业创业示范基地。

**(四)着力完善团场城镇化局、密实兵团力量分布。** 统筹产业布局、人口分布和城镇化格局，有力有序推进新建扩建团场。在全面落实最严格水资源管理制度、严守水资源管理“三条红线”等控制指标的基础上，重点在314、315国道沿线，在兵团力量薄弱点和维稳战略空白点，通过参建地方控制性水利工程、挖潜扩建、结构调整等方式，加快5个重点团场建设、扩建提升10个团场，用新的发展方式建设城镇，密实兵团力量分布。一是在于田县新建225团（拉伊苏农场）。二是扩建54团（莎车农场）。在莎车农场基础上，由兵地联手共建共享进行扩建，提升4.6万亩土地开发利用水平，同步建强城镇、发展工业、集聚人口。三是扩建37团。通过水资源共享，加快16万亩土地开发建设进程。四是扩建38团、224团。在且末县莫勒切河、喀拉米兰河两河流域实施38团二期工程建设，实施224团二期工程建设。五是通过对现有灌区实施高效节水改造、产业升级、共建园区，提升4团、11团、36团、47团、伽师总场、东风农场、红旗农场、托云牧场、皮山农场、一牧场等团场的规模和水平。在南疆用水总量控制指标内，兵地双方要充分协商，通过节水挖潜、内部调剂等方式，保障兵团向南发展水资源需求。对个别新建扩建团场确需新增用水指标且所在河流尚有开发潜力的，在对生态环境不产生重大影响的情况下，适当增加用水指标。对于新建225团及扩建37团、224团二期、38团二期等4个新建扩建团场新增用水指标，可适当提高玉龙喀什河、车尔臣河流域、克里雅河和喀拉米兰河流域开发利用程度，在已批准的水资源管理“三条红线”控制指标外，额外增加3.12亿立方米用水指标。加快兵团南疆新建城市及新建扩建团场重大水利工程建设，切实将水资源保障工作落到实处。

**(五)着力改善民生凝聚民心。** 打造社会事业升级版，提高职工群众生活满意度和幸福指数，切实把发展落实到改善民生、惠及当地群众和增进民族团结上来。

公共服务方面。一是推进环塔里木文化传播与共建共享工程建设，健全基层文化机构，培育壮大各类文艺团体，加强基层文艺骨干队伍培养、优秀文艺作品创作和文化活动品牌创建，加大重大历史及军垦遗址和文物的保护力度，完善公共文化服务体系。二是推进教育现代化建设，改善各级各类教育基本办学条件，加强对学前教育、义务教育和高中阶段教育等基础能力建设，加大招收地方少数民族学生力度，全面实施国家通用语言文字教学，与新疆维吾尔自治区同步实现少数民族学生掌握和使用国家通用语言文字的目标。支持兵团继续实施义务教育阶段教师特设岗位计划，推进“万名教师计划”向兵团倾斜。支持南疆师市新建职业技术学院，职业教育招生规模与普通高中招生规模大体相当。三是办好塔里木大学，扩大在内地招生计划，调整和优化学科专业结构，培育壮大工科类专业，增设医学院，培养讲维吾尔语的汉族干部人才队伍，提升办学层次，支持塔里木大学新增为博士学位授予单位，新增博士授权点，不断提高人才培养质量。四是完善重大疾病防控、妇幼健康等公共卫生服务网络，开展多层次、全方位对口支援医疗援助服务，增强基本医疗卫生服务能力，辐射地方各族群众。五是完善社会保障体系，扩大社会保险覆盖面，到2022年基本实现应保尽保。六是完善公共法律服务体系，加强司法所建设，为基层群众提供高效便捷的法律服务。

人口就业方面。一是落实各民族平等的计划生育政策，促进各民族人口均衡发展。二是实施就业优先战略，健全就业创业公共服务体系，支持高校毕业生、社会各界技能型人才及职工子女到南疆师市创业就业。三是鼓励引导团场劳动力、地方少数民族群众向城镇、园区、企业转移就业，继续加大就业困难人员援助力度。四是积极吸纳喀什、和田地区城乡富余劳动力转移就业。用足用好现有政策，营造良好工作、生活环境，努力实现转移人口稳得住、留得下、过得好。五是加快各类职业培训基地和创业孵化基地建设，强化职业培训，切实提高各类群体就业创业能力。实现南疆师市初高中未就业毕业生职业技能培训全覆盖。六是加大对南疆师市新增职工安置住房建设支持力度，为集聚人口提供基础保障。七是在南疆师市加快推动户籍管理制度改革，实行统一的基本公共服务政策。

脱贫攻坚方面。大力推进精准扶贫精准脱贫工作，坚决打赢深度贫困地区脱贫攻坚战。全面细致摸清贫困人口基本情况，深入分析致贫原因，因户施策、因人施策。全面落实“六个精准”、“五个一批”，做到“八个到位”。完善贫困团场基础设施建设长效机制。形成专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫和援疆扶贫“四位一体”扶贫合力，健全脱贫正向激励和动态管理机制，提高扶贫资金综合效益。促进职工多元增收，提高贫困职工生活水平，确保脱贫不返贫。

**(六)着力筑牢生态安全屏障。** 牢固树立保护生态环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山的理念，严守生态保护红线，切实当好生态卫士。

主体功能区方面。依据新疆维吾尔自治区主体功能区规划，改进发展成果考评体系，取消对南疆师市生态环境脆弱团场生产总值等指标考核。抓好图木舒克市国家首批主体功能区试点示范和阿拉尔市生态文明示范区建设。与新疆维吾尔自治区共同形成天山南坡城镇化格局和现代农业生产格局，构筑帕米尔──昆仑山──阿尔金山荒漠草原生态屏障及环塔里木盆地边缘绿洲区组成的生态安全战略格局。

生态保护与建设方面。推进实施新一轮草原生态保护补助奖励政策和退牧还草工程，加强草原生态保护建设。加大绿洲外围荒漠植被保护力度，加强封禁保护区建设，建好沙漠前沿防沙治沙第一道屏障。实施塔里木盆地周边退耕还林、防沙治沙、退牧还草、湿地保护等工程，形成防沙治沙第二道屏障。改造提升农田防护林、道路林，强化农田防护功能，形成防沙治沙第三道屏障。借鉴库布其模式，稳步推进沙漠生态治理工程建设。将盐碱地等退化土地治理纳入国家重点研发专项给予支持。加强叶尔羌河、塔里木河、喀什噶尔河流域综合治理及垦区湿地自然保护区管理和保护，形成乔灌草立体生态系统。

资源节约和环境保护方面。落实最严格水资源管理制度，全面加大节水力度，提高水资源利用效率，禁绝开荒，稳妥有序推进退地减水，到2022年退减灌溉面积46.6万亩、减水2.33亿方(按每亩用水500方计算)，农业用水比重降低到90%以下，农业灌溉用水有效利用系数达到0.6，高效节水灌溉面积达到90%。推进土地节约集约利用，严禁城镇和园区粗放式扩张，推动废弃土地复垦利用，累计整治复垦土地20万亩。严禁高污染、高耗能、高排放项目落地，实施能源消耗总量和强度双控行动。加快城镇污水垃圾处理设施建设。以中水回用、工业资源综合利用为着力点，推进产业循环化发展。加强环境污染统一监测、治理和监管，强化对重点行业的清洁化改造和监测治理，有效控制主要污染物排放总量。加大农业面源污染防治力度，解决农田残膜和畜禽养殖污染问题，提高废弃物资源化利用程度。万元生产总值能耗、主要污染物排放指标与地方保持同步。

**(七)着力推进兵地深度嵌入深度融合。** 牢固树立兵地一盘棋思想，在新疆维吾尔自治区党委统一领导下，兵团主动融入新疆大局，不断创新发展方式途径，更加积极有效推进兵地融合发展。

经济发展方面。加强兵地发展规划衔接协调，实现统一规划、同步建设、共同受益。构筑兵地互助互利的产业分工体系、规范统一的市场体系、互联互通的基础设施体系、兵地普惠共享的公共服务体系。创新完善兵地利益调节与分享机制，共建产业园区和企业，合作开发资源。推进兵地综合交通运输体系、能源、水利工程等重大基础设施共建共享。积极推动构建特色产业体系，整合农业资源，培育农产品加工骨干企业，推广节水灌溉等先进技术，提高农业生产服务水平，推动周边地方县市加快现代农业发展步伐，带动各族群众脱贫致富。加强生态环境保护和污染治理协同联动，推动生态文明共建。

文化交流方面。支持南疆师市先进文化示范区建设，发挥传播先进文化、弘扬中华文化、促进“五个认同”的积极作用。进一步完善公共文化服务体系建设，南疆师市文化设施要向周边地方各族群众开放，在重大主题宣传和典型宣传中，兵地媒体要协调联动，形成合力和舆论强势。广泛深入开展多层次兵地文明共建、民族团结共创活动，开展兵地共办文化活动、文艺团体互派交流演出，鼓励兵团、师文艺团体到县乡村开展文艺演出、培训服务等文化惠民活动。

社会事业方面。推进教育、医疗、科技等资源共建共享，帮助解决地方群众看病就医、子女入托上学、职业技能培训等方面困难。深化兵地学校合作，加大招收附近地方群众子女力度，鼓励兵团办好少数民族区内初中班和高中班，深入开展兵地学校“手拉手”结对帮扶活动。加强石河子大学、塔里木大学南疆教师国家通用语言文字教学培训工作，鼓励兵团选派优秀人才赴南疆地方幼儿园支教。继续扩大兵团高校在内地招生计划，增加兵团职业院校招收少数民族学生规模，鼓励地方少数民族毕业生到兵团就业创业。深入开展兵地医疗卫生机构结对共建活动，南疆师市医院要为地方群众提供就医绿色通道，搭建兵地社会保险统一平台，实现兵地社会保险信息系统互联互通。扩大兵地医保定点机构互认的覆盖面，逐步实现社会保险一卡通。深入实施健康扶贫工程，防止因病致贫返贫。兵地共同推进民族团结进步创建活动，积极创造条件建设嵌入式城区、社区、园区，创建民族团结示范社区、学校、团场等。通过以团带乡、以连带村，托管团场附近的乡村。深入开展“访惠聚”、“五共同一促进”、“民族团结一家亲”活动和民族团结联谊活动。

干部人才方面。建立兵地干部交流工作联席机制，加强对兵地融合工作的考核。加大兵团机关、师、团与新疆维吾尔自治区机关、市（地、州）、县（市、区）干部双向兼职、挂职、任职力度。加大接收新疆维吾尔自治区少数民族基层干部到团场挂职力度，扩大接收团场范围，合理安排挂职岗位，增强挂职锻炼的针对性和实效性，促进兵地之间相互理解、相互学习、相互支持和相互包容。加大向兵团选派复转军人和留疆战士力度。

维护稳定方面。共同构建兵地一体、上下联动、应对及时、处置有力的维稳协作体系，全面参与地方重大突发事件处置和社会面稳控，完善兵团公安缺失的业务职能，加快兵团网络侦控系统、电信侦控系统以及边境防控视频监控联网共享建设，增进兵地在规划部署、情报交流、信息共享、组织指挥、行动协调等方面的配合默契度，积极推进和完善应急处置机制建设。

**(八)着力深化改革开放释放发展活力。** 全面深化改革，推进治理体系和治理能力现代化。全面提升对外开放水平，积极融入“一带一路”战略。

深化改革方面。全面贯彻落实党中央、国务院关于兵团深化改革决策部署，制定兵团实施意见，不断丰富和完善党政军企合一特殊体制内涵及实现形式。完善履行维稳职能的体制机制，巩固和创新民兵体系，健全配合边境防控的体制机制，着力增强维稳戍边看家本领。新疆维吾尔自治区要按照能授则授、应授尽授、授权到位的原则，继续依法给兵团授权，除特殊事项外，一般的行政职能和行政执法权均应授予兵团。兵团要积极做好承接新疆维吾尔自治区依法授权和南疆师市相关执法机构组建工作，按照大部门体制推进机构改革，严格规范编制管理。在全面推进政企分开的基础上，参照地方建立财政管理体制，改革内部财政管理体制。完善市场化用水管理体制，建立职能清晰、权责明确的水利管理运行机制，确定合理用水价格，发挥好政府对水资源配置的协调服务监管作用。坚决打好两个攻坚战：一是打好团场综合配套改革攻坚战。重点是健全团场行政职能、规范预算管理体制、推进行政与企业经营脱钩、多渠道消化富余人员、推进城镇社区建设、加强连队建设、统筹师市社会事业和城镇公用事业发展、完善农业经营管理体制。以“四清、四分、三实名、一民主”为主要内容的各项改革举措落实到位，即全面摸清团场常住人口和户籍人口、从业人员和职工人数，农用地和建设用地，政府性资产和生产经营性资产，政府性债务和生产经营性债务等情况；进一步细化实化团场政企、政资、政事、政社四分开政策措施；对团场机关事业单位财政供养人员、连队职工、基干民兵实行严格动态的实名制管理；积极探索连队党支部领导下的基层民主管理改革，全面推行城镇社区居民自治。二是打好国资国企改革攻坚战。加快行政职能和监管方式转变，健全完善国有资产出资人制度和国有企业法人治理结构，切实做到政企分开。加快推进国有企业股份制改革和民营经济发展，培育壮大棉业、果业、乳业等优势产业集团，推进跨师市、跨区域、跨所有制并购重组、合资合作。完善兵师两级国有资产监管机构，加强和改进企业国有资产监督。

对外开放方面。以丝绸之路经济带核心区、中巴经济走廊建设为契机，积极参与新疆三通道、三基地、五大中心和十大进出口产业聚集区建设，构建丝绸之路经济带核心区安全屏障和生态屏障。加快区域性高水平对外开放平台建设，依托城镇、重点园区、口岸及交通干线，加快推进沿边沿桥、外引内联、东进西出、北上南下大通道建设，密切与周边国家全方位协作沟通，建成一批面向周边国家及欧洲市场的外向型出口加工产业聚集区和农业对外开放合作试验区，以阿拉尔现代农业示范区为引领，实施兵团农业综合优势向地方乡村和周边国家辐射，以果业加工、畜牧生产基地为平台，带动地方少数民族群众致富和向境外发展以畜牧产品加工、人工牧草基地为重点的畜牧全产业链。加强人文、医疗、教育等方面互联互通，带动就业、产品、服务走出去和资金、产业、人才、技术引进来，全面提升对外开放水平。

### 五、保障措施

推进兵团向南发展，必须加强领导、周密部署、统筹协调、狠抓落实，确保取得实效。

**(一)加强组织领导。** 新疆维吾尔自治区党委要把支持兵团向南发展作为一项重要的政治任务，切实加强对兵团向南发展的统一领导，建立推进兵团向南发展的兵地协调机制，及时研究解决规划纲要实施中的问题，确保党中央关于兵团向南发展战略部署落到实处。要围绕规划纲要明确的目标和重点任务，制定具体方案，明确责任部门，与兵团加强协调配合，合力推进各项任务措施落地。特别是在确权勘界、水资源和矿产资源配置、产业布局等方面，要切实拿出过硬举措，为兵团向南发展提供强有力的支持。南疆有关地州、县市要把支持辖区内南疆师市发展作为维护社会稳定和实现长治久安的重要抓手，纳入当地经济社会发展全局统筹谋划、不折不扣落实。

兵团党委要坚持国家利益就是兵团利益，新疆大局就是兵团大局，强化“棋眼”意识和使命担当，成立专门领导机构和办事机构，制定实施方案，明确任务书、路线图、时间表，层层分解落实责任，精心组织实施。要创新思路举措，探索北疆师市组团式代管南疆团场（园区）等多种形式，举全兵团之力加快推进向南发展。南疆师市要大力弘扬兵团精神，勇于担当、主动作为，抢抓机遇、只争朝夕，切实把党中央决策部署落实到位。

中央和国家机关有关部门要加强组织领导，确定牵头单位，明确责任分工，认真落实规划纲要确定的重大政策措施，及时研究处理新疆维吾尔自治区和兵团在规划纲要实施中的困难和问题，推动规划纲要顺利实施。

对口支援省市要贯彻必须坚持凝聚人心、必须坚持促进各民族交往交流交融、必须坚持夯实基层基础、必须坚持久久为功、必须坚持一切从实际出发的重要原则，紧扣要更加注重扩大就业、更加注重抓好教育、更加注重人才援疆、更加注重向基层特别是农牧区倾斜、更加注重促进民族团结、更加注重支持反恐维稳能力建设的重点任务，创新工作方式，注重精准发力，放大支援效应，助力兵团向南发展。

**(二)强化政策支持。** 财税政策方面。中央财政要不断加大对兵团的支持力度，实现财力支持与兵团向南发展集聚人口和在南疆肩负的责任相适应。兵团要统筹各方面资金，积极做好向南发展工作。

投资与财政政策方面。加大中央投资对南疆师市的支持，结合兵团财政管理体制改革，指导和督促兵团落实好现有鼓励纺织服装产业发展的扶持政策；将南疆水利、交通、能源、民生等方面重大项目建设列入国家规划，给予资金保障。对重点项目、产业升级、园区建设及境外项目开发予以大力支持。金融政策方面。引导符合条件的全国性金融机构及新疆本地金融机构在南疆师市设立分支机构，开发金融产品，扩大融资渠道，提升金融服务水平，支持南疆师市重大项目建设。积极探索在南疆师市建立完善金融管理体系，健全管理制度，防范金融风险。

国土资源政策方面。对南疆发展用地在土地利用规划指标和年度计划指标安排上给予倾斜，保证南疆经济社会发展用地需求。继续支持南疆矿产资源勘查工作，鼓励和扶持兵团企业参与南疆矿产资源勘查和利用。

人才政策方面。在社会保障、教育培训、职称职务、生活待遇等方面加大倾斜力度。加大对南疆师市干部人才培养和向南疆师市输送干部人才的力度，推进干部人才多层次交流。拓宽选派援疆干部特别是专业技术干部人才范围。适度增加西部计划志愿者、特岗教师、“三支一扶”计划安排数量，招收内地新疆籍毕业生。提高中央专项补助标准，适当扩大规模，切实加强管理。鼓励更多大中专毕业生、技术工人和退役军人到南疆师市工作。结合国家易地扶贫搬迁和精准扶贫政策，协调西北、西南省份，注重引进青壮年劳动力，开展政府间有组织、有计划的移民。加强对兵团向南发展机构编制工作的指导协调和帮助支持。

对口援疆政策方面。鼓励一县（市、区）支援一团场模式，探索援疆省市与兵团组团式合作共建南疆团镇。鼓励支持中央企业将能够实现产业优势和区域优势互补的重大产业项目布局在南疆师市。鼓励和引导有条件的中央企业及援疆省市国有企业加大对南疆师市投资和扶持力度，因地制宜建设纺织服装、石油天然气化工、煤电煤化工、风力发电、汽车组装、非金属矿产深加工、机械电子装备制造、农副产品加工和文化旅游等产业集群。

**(三)健全实施机制。** 新疆维吾尔自治区和兵团是规划纲要实施的责任主体，对规划纲要的落实负总责。中央和国家机关有关部门要各司其职、各负其责，加大对规划纲要实施的指导和支持力度。中央新疆办、国家发展改革委要会同有关部门对规划纲要实施情况进行跟踪分析和监督检查，适时开展规划纲要中期评估，全面总结规划实施情况，分析研判新形势新要求，研究提出规划纲要调整建议。中央办公厅、国务院办公厅要加强对规划纲要实施情况的考核督查。要将规划纲要实施情况纳入各级党政领导班子考核范围。

附件：
1. 南疆师市团场城镇分布现状
2. 南疆五地州兵团团场城镇空白点分布
3. 南疆师市2015年主要指标
4. 主要规划指标
5. 工业发展重点
6. 现代服务业发展重点
7. 产业园区
8. 民生建设重点
9. 生态文明建设重点
10. 基础设施重大工程

中共中央办公厅秘书局 2017年12月19日 印发
中共新疆维吾尔自治区委员会办公厅 2017年12月22日 翻印

## 原始圖片：


## 原始來源：

[PDF](https://uyghurtribunal.com/wp-content/uploads/2021/11/Transcript-Document-07.pdf)

## 更多文件：
https://hackmd.io/@billy3321/xinjiang-backup

（有表格要處理）