# Ch. 2 總統制的缺點

### 1. 僵固
#### (1)總統做得好/不好,仍有任期限制/保障
固定任期、連任限制,而欲延長任期或不欲受任期限制者,則可能推動修憲(導致民主倒退,如 2017 土耳其);總統到了最後一任可能會做自己真正想做的事(政黨總統化):政黨政府的遙不可及、權力分立的限制(國會可能不支持總統的政策)
#### (2)副總統備胎化
##### 總統在挑選其副手的選任標準就究竟為何?
思考方向:
A.副總統在總統過世下繼任:應有統御才幹
B.減少異議、總統權力獨大:沒聲音、平庸
C.調和己身政黨:平衡派系
##### 雙首長制下副總統兼任行政首長?(釋字 419)
正方論點:副總統有更多實際職責、行政院長更具民意正當性
反方論點:半總統制並無其他案例、副總統和總統聯名競選後如何對國會負責、行政院長具民選基礎後可能就不是單純輔弼者的角色
##### 副總統暗殺條款?
總統副總統選舉罷免法只規定總統候選人死亡,選舉必須暫停,定期重新選舉,但未規定副總統候選人死亡時須停止選舉。如果總統候選人當選,副總統候選人死亡,則副總統視同缺位,亦即總統只要在三個月內提名候選人,由立法院補選即可。此一對正副總統候選人明顯大小眼對待的規範,曾被有些人批評為暗殺條款。可能的例子:2004/3/19 槍擊事件?
### 2. 僵局
#### (1) 理論型定義:
現狀沒人喜歡,但仍被保存下來
#### (2)操作型定義(Operational Definition):
政府的席次小於立法通過所需席次,但卻足以使反對黨無法推翻總統對法案的否決(亦即政府提案被國會否決,國會雖提出對案並通過,卻遭總統否決,國會最終無法成功推翻總統的否決。)
#### (3)數學定義(Cheibub, 2002):
100 − V < P < M且M ≤ O < V(如表1)
P:執政黨/聯盟的國會席次率
O:反對黨/聯盟的國會席次率
V:推翻總統否決所需的國會席次率
###### 表1 僵局發生的狀況
###### 表2 在總統具立法否決權的情況下，大部份的國會反否決門檻為2/3
###### 表3 兩院制+反否決門檻=2/3的僵局發生情形
如表3，在兩院制、國會反否決門檻為2/3且國會反否決必須兩院同時通過才能實施的情況下，只有兩院都符合M≤P或P≤100-V(V=66.7；M=50)的情況才絕對沒有僵局發生的狀況
### 3. 雙重正當性
#### (1) 問題根源：
行政權與立法權皆是民選選出,二者皆具有民意正當性,而假設在政府施政不力時選民應該對誰進行課責?
#### (2) 選舉課責(強:政黨輪替;弱:政黨得票率/席次率下降)的條件:
##### A. 責任明確(但如何界定？)
Powell & Whitten(1993)的方法：
a. voting together：
各黨議員在議案表決時投票凝聚力的高低
b. 國會委員會體系並不強大專業且不依比例原則（政黨席次/得票比例）分配主席職位（多權力中心，立法審查掌握於各黨）
意義：
* 委員會對法案無實質影響（如UK：三讀程序：1-2-committee-3；others：1-committee-2-3=>UK委員會權力較弱） =>權力掌握在行政上
我國國會的委員會制度：
主席推舉產生（按比例原則：國民黨over-representation）
影響力：弱->2016->強
* 多數黨任主席

c.不存在均衡的兩院制
d. 不存在少數政府（執政黨/聯盟掌握席次小於50%）
e. 不存在聯合政府（單一政黨執政）
＝>整合a-e為單一變項（責任明確）

Anderson(2000)的方法：
執政黨與政府在議會與內閣所掌握的席次百分比
（Anderson所提的替代方案，資訊成本較Powell & Whitten的版本低）
比較：Powell & Whitten靜態；Anderson動態。
##### B. 有清楚的其他選擇
##### C. 有經濟投票的機會存在（原因：無論在哪個國家，經濟幾乎都是選民心中的priority）
總統制與內閣制的選舉課責及經濟投票機會：

內閣制責任歸屬可能較明確（前提條件: 單一政黨執政）；總統制較可能有經濟投票的機會

原因:
a.內閣制可以透過提早在內部更動(內閣改組)避免經濟投票
b.總統制國家當中總統大選（涉及全國層次議題＝>經濟）較國會大選（地方議題為主）更常發生經濟投票
c.總統制當中總統與國會同時選舉比非同時（蜜月期（先總統再國會）和反蜜月期（先國會再總統））更容易發生經濟投票（同一天 vs. 不同天）（使總統大選重要性較高）
d.半總統制在左右共治時課責對象為總理政黨（一致政府時課責對象為總統政黨）（（法國）即使是在左右共治下，總統仍有主持行政國務會議、主動解散國會的權力，意即其仍握有一定權力，則為何Hellwig & Samuels如此主張？）

半總統制在選舉課責條件的表現：
a.責任歸屬不明確（半權力分立）（1總統可能提前解散國會2雙首長制）
b.有清楚的其他選擇：無異於其他制度
c.經濟投票的機會：差（內閣可能提早改組）

其他重要制度條件：
黨團協商制：不利課責
法源：§立院組織法33
每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成黨團;席次相同時，以抽籤決定組成之。立法委員依其所屬政黨參加黨團。每一政黨以組成一黨團為限; 每一黨團至少須維持三人以上。未能依前項規定組成黨團之政黨或無黨籍之委員，得加入 其他黨團。黨團未達五個時，得合組四人以上之政團;依第四項將名單送交人事處之政團，以席次較多者優先組成，黨(政)團總數合計以五個為限。
3人可組黨團，與上百人的黨團在政黨協商時平起平坐， 擁有相同否決的權力(有人認應提高為10席或政黨票 >5%)。（權力甚至大過委員）

不同時期的立法院黨團協商制表決實施狀況
第八屆（王金平）：無共識法案僅6.19%過三讀（原因：稱「尊重少數」（但不符合比例性=>不符合Lijphart的共識決民主模型））
第九屆（蘇嘉全）：用表決，接三讀通過
第十屆（游錫堃）：用表決，接三讀通過
### 4. 零和賽局與行政權集中
總統選舉對政黨而言，是贏得或失去所有權力的概念，所以極具重要性；決定一個政黨的命運就靠單一個人的勝選或敗選。

選舉競爭除了是政策之爭外，也更突顯個人條件、選舉動員和表演政治的重要性。勝選者掌握所有權力，敗選者的政治前途則多半畫下句點，民主轉型國家的敗選者是否能接受敗選，不無疑問，此對民主鞏固和族群關係構成極大威脅。(為了勝選，即便總統候選人犯錯或犯罪，政黨也必須力挺以謀得行政權)
### 5.民粹政治
* 向威權方向移動,具很大缺陷的民主
* 民粹政客滿口民主價值,但實施極具威權、打壓異者的統治)
#### (1) 內涵
A. 政治人物聲稱代表全民(A.但事實上只是部分群體 B.取得道德至高性,認為其反對者即陰謀論/不適任的人民:反多元主義),而非代表任一政黨或任何基本信條(例:Le Pen 父女的政策轉變)
B. 試圖跳過議會監督(不喜制衡、試圖跳過中間人、與民主最大的歧異)
C. 挑戰既有體制(舊制度、舊精英)(A.佔有國家(安插手下進入政府)B.針對特定民眾的侍從主義)
D. 訴諸人民(尤其弱勢,例:鐵鏽帶老白男)情感與群眾心理(取得權力的過程)施政不力時,將錯誤政策的後果歸咎於外部因素(例:舊制精英),而永不承認錯誤
#### (2) 歷史上的發生背景
A. 拿破崙三世:藉公投延長總統任期、變更國體
B. 希特勒:政治宣傳、走入民間、造神運動
C. 具廣大無知鄉村人口的拉美國家
* 民粹主義無特定意識形態,亦可與民族主義、宗教、族群認同結合
#### (3) 自由、法治、民主
* 民粹主義者會希望掌權(因此接受代議民主)，並試圖修改憲法為政黨憲法
* 透過法治對自由保障，而法治中的法須以民主程序以訂立之。若只重民主，則民粹主義者可能透過修法及公投操縱人民，乃對於法治之傷害。
#### (4) 公投
A. 好處：人民主權、參與管道、解決僵局
B. 壞處：決策品質（無法針對政策進行細緻的思辨討論）、爭議問題使社會對立、行政立法怠惰、淪為財務良好＋有動員能力的利益團體的工具、選項僅為是非二分過於簡化
C. Arrow’s Theorem： A>B B>C C>A，集體偏好不具遞移性，公投中無論何者獲勝皆有偶然成分。
#### (5) 主流政黨如何面對民粹政黨
A. 保持原路線
B. 學習之，如：法國：民族陣線(FN)之於Sarkozy, 另類選擇黨(AfD)之於其他政黨
#### (6) 為何民粹多發生在總統制或半總統制
人民直選出國家元首，為總統大位，政黨傾向提名較有可能勝選者
### 6. 政治新手容易出線
選舉相關理論: 中位數選民定理、方向理論(在重要選舉下，候選人的選舉策略會傾向於 1.方向明確 2.色彩強度上升)
#### (1) 政治新手:沒有太多政黨背景或者經歷的人(操作型定義(Samuels & Shugart):未曾擔任 1.閣員 2.國會議員 3.黨領導 4.參與政黨行政委員會)
#### (2) (半)總統制易有政治新手問題的原因

| | (Semi-)Presidentialism| Parliamentarism |
| -------- | -------- | -------- |
| 政黨提名候選人的考量 　 | 能夠勝選者　　　　　　 | 忠誠者 　　　 |
| 選區 　　　 | 全國為一選區 　　 | 多個選區 |

=> (Semi-)Presidentialism 的政黨提名候選人時對忠誠度考慮較少
((Semi-)Presidentialism 但容易出現政治新手是機率論(probabilistic),而非必然論(deterministic))
#### (3) 政治新手的問題:
A. Policy switch: 總統當選後違背其對政黨承諾,而政黨不支持其政策(政黨-總統間的政策岐異)(與政黨政府(人民可對政黨課責)的理念相悖)
=>國家空轉
=>總統行政命令治國(繞過國會的監督)

B.執政黨是總統創的新政黨,成員由各路雜牌軍新手組成

C. (承 (3)A.)與責任制政府體制(政黨在勝選取得執政權後,能兌現選舉期間的政策,並且為政策成敗負責)(多見於內閣制)相違
<->選舉課責: 選民能否以選票獎懲政治人物或政黨 (即使是在責任制政府體制之下,基於責任歸屬未必明確,選民也未必能進行選舉課責)

D. 非內閣制->政黨總統化(原因:行政權(取得途徑:總統大選->為了勝選,政黨 1.提名能勝選的 2.給政治人物較大自由度)至關重要)
(Semi-)Presidentialism: 會出現首長政府(內閣制亦有可能發生,此時稱之政黨總理/議會化,但是是基於如首長的個人魅力等特殊機緣,而非常態)
### 7. 政黨黨紀不彰
總統制: 無解散國會權作為把柄使同黨國會議員聽命,政黨黨紀不彰
君主立憲制: 黨紀較強,因為總理具有主動解散國會權,同黨國會議員必須聽命(參Schleiter & Morgan-Jones, 2009)

#### (1)總統兼任黨主席是否能改善黨紀不彰、使法案通過率提高可:
A. 團結政黨內部、有效溝通(政府通過法案的前提)
B. 一致對外、爭取支持(假如他人擔任黨主席:委託人(總統)與代理人(黨主席)的差距:政策立場可能差異,總統代表全國中間選民偏好、黨主席代表黨員中間選民偏好,二者選民基礎不同)
#### (2) 以黨領政、以黨領國會?
我國:
A. 以黨領政:不會,因為總統掌握行政的人事任命權,進而掌握行政權;以黨領國會:會
B. 選制改革(SNTV->FPTP):舊制因為對候選人是否當選具極大不確定性,選民難以棄保、政黨難以結盟,國會議員愛惜其位,不敢倒閣;現制對於改選時是否能夠繼續選上較容易估計,立委的倒閣意願理論上較高->總統可能就無法恣意任命行政院長
#### (3) 半總統制黨紀 v.總制黨紀
半總統制國家總統有程度不等的解散國會權,但解散國會對於總統利益不大(無法如內閣制得到新任期),很多半制國家總統其實並未使用此權,不過如法國總統可以透過威脅解散國會以控制同黨國會議員
#### (4) 黨紀是否可欲(負責任政府的理想型、為多數人服務)
A. 黨意與民意未必相同,e.g.墨西哥:推動有益消費者的改革,卻受黨紀阻撓
B. 黨意與選區民意:政黨立場與民意代表立場的差異,聽從黨意或民意?
C. 黨紀強度:PR>mixed system>FPTP>SNTV,PR 是因為黨對違背黨紀的議員可
以予以免職;FPTP 為求被提名可能會配合黨紀;SNTV同樣需與同黨對手競爭,
黨紀更加不彰
D. 時代潮流:更重民意,如部分拉美國家從 PR 改為混合制
E. 影響黨紀的變數:
* 政府體制
* 選舉制度(1.黨的代表 or民意的代表 2.選票變化對席次的影響:單一選區的選票變化敏感,e.g.:51%勝選->49%敗選)
* 任期次數(Mexico,-2009,只能擔任一任->民意不重要,為圖之後的發展(如謀黨職)會較聽從黨意;得連選一次的總統在第二任可能在政策面不那麼遵從民意)
* 民主(民意)v. 威權(黨意)
* 特別憲法條文保障(委內瑞拉 1999 年的修憲條文:4 年的居住證明;依民意投票;須報告任內行為)
* 國會表決時電子投票、開放紀錄

但民意為何?民意也會不斷改變
### 8. 政黨地位弱化(接近政黨總統化)
總統大選相當重要:政黨變成候選人及當選人的組織跳板及資源來源,但政黨對政策的影響卻遠低於總統
### 9. 民主倒退
Cheibub根據1946-2002的資料給出預期壽命:總統制:24年;內閣制:58年
## 優點及缺點兩面性
前面所提到者雖然都是總統制的缺點,然而優點及缺點具兩面性,比如:
僵固 vs. 穩定
僵局 vs. 制衡
雙重正當性 vs. 兩次的取得權力機會
行政權集中 vs. 效率
政治新手(、民粹) vs. 改變的契機
而比如黨紀不彰,雖然大部分時期是總統制的缺點,然而在黨只為少數服務、政黨在國會只有少數席次時則會是優點

## Reference
##### Cheibub, J. A. (2002). Minority Governments, Deadlock Situations, and the Survival of Presidential Democracies. Comparative Political Studies, 35(3), 284–312.
##### Powell, G. B., & Whitten, G. D. (1993). A Cross-National Analysis of Economic Voting: Taking Account of the Political Context. American Journal of Political Science, 37(2), 391–414.
##### Anderson, Christophor J. (2000). “Economic Voting and Political Context: A Comparative Perspective.” Electoral Studies 19(2-3): 151-170.
##### Hellwig, T. and D. Samuels. (2008). “Electoral Accountability and the Variety of Democratic Regimes.” British Journal of Political Science 38(1): 65-90.
##### Samuels, D., & Shugart, M. (2010). Presidents, Parties, and Prime Ministers: How the Separation of Powers Affects Party Organization and Behavior. Cambridge: Cambridge University Press.
##### Lee, F. (2021).Government Structures, Electoral Systems, and Electoral Cycle: How Political Institutions Affect Strategic Voting in Parliamentary Elections. Taiwan Democracy Quarterly. 18(3):1-47.