# 民間參與公共建設之困難與挑戰
促參法之宗旨乃提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設。台灣促參法自 2000 年實行至今已 17 年，若溯自獎參條例之執行，則民間參與公共建設之推動至今已 20 年矣。經查中央與地方政府總計推動一千餘件促參案，簽約金額亦達一兆兩千億元以上，有效紓解政府財政壓力，達到吸引民間資金投入公共建設，充分發揮民間效率之目的。然而，過去案例顯示，在規劃與執行上曾遭遇許多困難與爭議，媒體資訊之不完整亦導致社會大眾對促參案觀感之不佳，致促參「公私夥伴」之基本精神，受到相當大之影響。因此，2015 年底，促參法部分法條業經修正，期能確保辦理過程更加公平公開，並擴大辦理範疇及強化履約爭議處理。
然而，這幾年若干民間廠商擔心執政團隊更迭，可能增加履約困難與財務風
險，似乎降低對於公共建設投資之意願，並已反映在近年促參案的投資金額上。目前，政府提出「前瞻基礎建設」計畫，在政府財政短絀之下，促參應為重要之籌資管道。為使民間參與公共建設之制度更加完善，社會大眾對促參有更正確的認識，爰進行本議題研究，擬藉由實際案例探討我國促進民間參與公共建設所遭遇之困難與挑戰。
促參案執行的關鍵在政府與民間廠商之互信及優質之夥伴關係，並應打破一般傳統之工程採購思維，及僵化之銀行抵押貸款模式，透過第三方獨立之審議機構賦予民間合理之投資報酬，建立定期評估機制以降低政策及時空環境改變之風險。在促參案推動過程中，必須確保政策一致性，不因政黨輪替或政務官異動而動盪。其中，環境影響評估、古蹟與歷史建築維護、原住民傳統領域保護等政策及衍生之後果更不應由民間承擔。另主管機關履約管理之強化及必要時之強制接管，爭議處理機制之改善及協調不成之提付仲裁，應儘量避免進入冗長之訴訟，以降低執行之風險。促參專業之人才培育及教育訓練更刻不容緩，包括司法監察檢調人員、媒體、官員、工程師、民意代表及社會大眾，均應建立正確促參觀念，降低認知差異。公務員依法執行促參案，倘涉及訴訟，亦應依法獲得協助與保障。前述關鍵問題在必要時，應儘速配合修法，以利促參案之推動。未來，建議政府前瞻計畫以促參方式納入空間活化與長照，以 PFI 購買服務之方式，促進民間機構投入污水下水道與環境污染防制設施等公共建設；建立促參資訊平台，促進工程招標及專案融資國際化；因應促參投資規模與特殊性，研議以專案聯席審查等方式建立相關機制，加速土地開發、環境影響評估、都市變更、古蹟與歷史建築、原住民傳統領域保護、樹木保護等計畫之審議，以利促參案後續規劃與執行。

## 第一章 政府促進民間參與公共建設介紹
### 1.1 背景介紹
民間參與公共建設，主要緣起於世界主要國家經濟衰退、政府財政預算有限，而公共建設有持續殷切需求。英國柴契爾政府率先於 1980-1990 年推出「政府理財創新」，對於具有一定財務回收能力的公共建設或服務，特許(franchise)開放民間投資建設並經營，以減輕政府財政負擔，讓政府預算用於其他重要支出。如此，透過公私部門合夥建設與經營公共建設來引進民間資金(PPP, Public-Private Partnership)，並藉由民間機構之經營策略、豐富的營銷經驗提升經營效率及增加相關收益。我國於 1994 年 11 月通過「獎勵民間參與交通建設條例」（以下簡稱獎參條例），並推動臺灣南北高速鐵路，其後為為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，促進民間參與公共建設，合理規範政府與民間機構間投資契約之權利義務，明定主辦機關甄審與監督程序，於 2000 年 2 月通過「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法）。後因各界認為促參法仍尚有不足之處，為擴大辦理範疇，並確保辦理過程更加公平、公開，故立法院分別於 2001 年 10 月及 2015 年 12 月對部分條文進行修正，如表 1 所示。修改後促參法公共建設內容包含 14 類 21 項，如交通建設及共同管道、環境污染防治設施、污水下水道、自來水及水利設施、衛生醫療設施、觀光遊憩設施、運動設施、農業設施等。自 2015 年起臺北市因檢討「五大案」所造成之社會衝擊，加上房地產不景氣，重創民間參與公共建設之意願。加上各地方政府於 2016 年公告地價平均漲幅 3 成，房地產不景氣，也重創民間參與公共建設意願。然而，自 2017 下半年起，國發會主委陳美伶請財政部盤點前瞻建設有哪些計畫可改以「促參」方式推動，以節省政府經費。賴清德院長亦指示放寬像是長照機構等社會福利設施納入促參適用之範疇，凸顯促參對於政府籌措財源的重要性。如何使民間參與公共建設持續朝增加公共利益的方向改善，廠商也可獲得合理利潤，促進投資，為本報告探討之主要方向。
### 1.2 執行方式與成效
促參法授與民間機構參與公共建設投資之法源，而全生命週期標準作業流程可簡略區分為計畫形成、可行性先期評估、招商、議約簽約、興建、營運、移轉與返還等七大項，流程如圖 1。促參法施行模式包括 BOT、BTO、 BOO、BLT、ROT、BT、BO、OT、LROT 等[1]。其中較為常見之類型如下：
一、 興建-營運-移轉（BOT）類型，由民間機構投資新建並負責營運，營運期間屆滿移轉該建設所有權給政府，簡稱 BOT 模式。
二、 興建-移轉-營運(BTO)類型，由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，或政府一次或分期給付建設經費取得所有權，並由該民間機構營運；營運期屆滿，營運權歸還給政府，簡稱 BTO 模式。
三、 興建-擁有-營運(BOO)類型，配合國家政策，由民間機構自行備具私有土地投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三方營運，簡稱 BOO 模式。
四、 擴(整)建-營運-移轉(ROT)類型，由民間機構投資增建、改建及修建政府現有建設，並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還給政府，簡稱 ROT 模式。
五、 營運-移轉（OT）類型，民間機構營運政府投資興建完成之建設，營運期屆滿，營運權歸還給政府，簡稱 OT 模式。
[https://sway.office.com/RctbhBF6dNGm6AlE?ref=Link](https://)

## 第二章 臺灣典型促參個案分析

## 第三章 執行經驗與省思

## 第四章 結論與未來展望